Люди судят о ней по тем редким случаям, когда чиновника средней руки удается взять с поличным, пометив купюры, принесенные в конвертике. Но это мелкая сошка. Уличить высокого коррупционера куда как сложнее - там хитро продуманы многоходовые операции, в результате которых крупные суммы исчезают с одних банковских счетов неведомо куда, чтобы реализоваться совершенно в неожиданном месте. И тем не менее мировое сообщество научилось разоблачать взяточников даже самого высокого полета. Россия готовится перенести этот опыт в нашу законодательную базу. Антикоррупционные поправки будут внесены в Уголовный кодекс. Какие же нормы права будут внесены для борьбы с продажными чиновниками? Мы попросили ответить на вопросы "Российской газеты" председателя Конституционного суда РФ, члена Совета при Президенте России по борьбе с коррупцией Валерия ЗОРЬКИНА.
- Валерий Дмитриевич, как бороться с коррупцией, если у нас нет даже ее правового определения?
- В российском законодательстве такого определения действительно нет. Принято считать, что термин "коррупция" происходит от латинского corruptio, что переводится как "порча", "разложение", "совращение", "подкуп". По смыслу - точно, но для юриста, конечно, недостаточно.
Мировое сообщество выработало юридически четкие определения криминальных проявлений коррупции. Они содержатся в таких документах, как Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и Конвенция ООН против коррупции (декабрь 2003 г.). Россия подписала все эти три документа, но пока не ратифицировала их. Кроме того, по непонятным причинам Россия не участвовала в подписании Конвенции Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). То есть наше законодательство не приведено в соответствие с международными нормами. Это необходимо сделать в кратчайшие сроки, поскольку в Конституции РФ закреплен приоритет норм международного права.
Согласно последней Конвенции ООН, к криминальной коррупции прежде всего относится подкуп должностных лиц национальных и международных публичных организаций. Признаки подкупа, а также вымогательства подробно описаны. Конвенция относит к коррупции также: хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе; отмывание доходов от преступлений; воспрепятствование осуществлению правосудия; незаконное обогащение (то есть значительное увеличение активов должностного лица, превышающее его законные доходы, которые он может различным образом обосновать).
- Термин "незаконное обогащение" для России более чем актуален: чиновник построил особняк, а на что - не известно. Значит, как только Конвенция ООН против коррупции будет у нас ратифицирована, немалая часть должностных лиц может оказаться на скамье подсудимых?
- Норма эта действительно жесткая. Но если она появится в нашем УК, то начнет действовать не сразу, поскольку, согласно Конституции РФ (часть 1 ст. 54), "закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет". Однако должна быть точка отсчета, начиная с которой применение этой нормы должно стать неукоснительным. Сейчас же стоит первоочередная задача - ратифицировать все три вышеназванные конвенции и взяться за приведение российского законодательства в соответствие с их требованиями.
- Изменять придется только Уголовный кодекс?
- Не только. Ратификация конвенций ООН заставит нас усовершенствовать уголовное, уголовно-процессуальное, административное, оперативно-розыскное, гражданское, банковское и иные виды законодательства.
Например, в последней Конвенции ООН говорится о необходимости действенного предупреждения коррупции. Предлагается, в частности, добиваться большей прозрачности в финансировании политических партий и кандидатов на избираемые должности, в управлении общественными финансами, в процедуре утверждения национального бюджета. Предлагается вводить международно-правовые стандарты бухгалтерского учета и аудита, принимать процедуры, позволяющие населению получать информацию о процессах принятия решений, и так далее.
- То есть "Запад нам поможет" добиться от чиновников большей открытости?
- Не обязательно ждать ратификации международных конвенций. Например, в Калининградской области с августа 2002 года действует закон о порядке предоставления информации органами государственной власти, который разработан депутатами областной Думы с участием международной общественной организации "Трансперенси интернешнл". Закон регулирует механизмы доступа к официальным документам и материалам, к заседаниям органов государственной власти, а также случаи ограничения доступа. Урегулированы и вопросы предоставления материалов и документов на основании запросов. Этот региональный закон, на мой взгляд, мог бы стать основой для принятия соответствующего федерального закона.
- Сейчас все чаще говорят о том, что необходимо проводить экспертизы действующих и разрабатываемых законов на предмет их коррупционности. Каковы могут быть критерии таких экспертиз?
- Очень сложная проблема. Тут многое зависит от идеологических установок самих экспертов. Одни увидят признаки коррупционности в попытках усилить государственный контроль в той или иной сфере экономики, другие, наоборот, в стремлении ослабить этот контроль. Но есть критерий, который признан практически всем экспертным сообществом. А именно: закон создает простор для коррупции, если в нем много отсылочных норм, которые дают возможность "творить" подзаконные акты. Этим, например, грешит новый Таможенный кодекс, который, как и старый, часто отсылает к ведомственным инструкциям и приказам. А ведомственные инструкции в свою очередь не отвечают на многие вопросы, что уводит участников таможенных отношений во внеправовое поле.
- Какова роль Конституционного суда в борьбе с коррупцией?
- Конституционный суд не может оставаться в стороне от этого зла. Коррупция, как система подкупа должностных лиц, нарушает основные конституционные права и свободы человека и гражданина. Например, принципы равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции), свободы и личной неприкосновенности граждан (ст. 22), неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защиты своей чести и доброго имени (ст. 23), свободного передвижения, выбора места пребывания и места жительства (ст. 27), права частной собственности (ст. 35 и 36), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), на образование (ст. 43) и так далее. То есть речь идет о нарушении самых насущных прав граждан. Кстати, по результатам опроса, проведенного в России Институтом Гэллапа, сфера здравоохранения по уровню коррумпированности оказалась на 3-м месте (после политических партий и правоохранительных органов), а образование - на 4-м. Опросы населения, безусловно, надо использовать при определении приоритетных направлений в борьбе с коррупцией.
- Коррупция в медицине, образовании, ГАИ - из области так называемой бытовой коррупции. Но есть ведь и "системная", связанная с оргпреступностью, которая наносит колоссальный ущерб бюджету страны. По некоторым оценкам, в результате коррупционных отношений за последние пятнадцать лет из России по "черным" и "серым" схемам за рубеж утекли сотни миллиардов долларов. Существуют ли правовые механизмы борьбы с такими видами коррупции?
- Такие механизмы тоже определены в международных документах. В преамбуле декабрьской (2003 г.) Конвенции ООН сказано, что мировое сообщество обеспокоено увеличением числа случаев коррупции, связанных с уводом за рубеж крупных активов, ставящих под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие государств. Отмечено, что коррупция - уже не локальное, а транснациональное явление. В Конвенции содержится требование более эффективно предупреждать и пресекать международные переводы незаконно приобретенных активов и укреплять международное сотрудничество в деле возвращения этих активов. Подробно регламентированы требования по возвращению активов, в частности механизмы конфискации имущества коррупционеров.
- Сможет ли Россия выполнять эти международные обязательства, если конфискация имущества как вид наказания исключена из Уголовного кодекса РФ в декабре прошлого года?
- Действительно, нашей стране стало значительно сложнее выполнять международные обязательства. Правда, институт конфискации сохранен в Уголовно-процессуальном кодексе, но в довольно урезанном виде. Когда мы наконец ратифицируем вышеуказанные международные конвенции, то будем обязаны восстановить институт конфискации в уголовном законодательстве.
- Вы говорили о прозрачности принимаемых решений как главном принципе борьбы с коррупцией. Прозрачна ли деятельность самого Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, доступна ли гражданам информация о нем?
- Подробная информация о каждом заседании Совета в форме видеорепортажа, стенограммы будет доступна нашим гражданам. Однако при Совете есть комиссии по противодействию коррупции, разрешению конфликта интересов. Тут принцип транспарентности (прозрачности) в отдельных случаях может быть нарушен, поскольку криминальные структуры тоже заинтересованы в получении упреждающей информации о мероприятиях по борьбе с коррупцией.
Досье "РГ"
В общей структуре зарегистрированной в России преступности удельный вес коррупционных деяний составляет 2,5-2,8%. Вместе с тем, по оценкам специалистов, более 95% коррупционных деяний не регистрируются, не расследуются и не наказываются.
По оценке Фонда ИНДЕМ, ежегодно граждане России тратят на взятки около 3 миллиардов долларов.
С учетом латентности (скрытого характера) и исключительно "гуманной" судебной практики реальное уголовное наказание несут не более 0,1% коррупционеров.
В 1990-е годы Государственная Дума приняла три закона о борьбе с коррупцией, два из них получили одобрение Совета Федерации, но ни один из них так и не был подписан Президентом РФ. Разработка проектов закона о борьбе с коррупцией под разными названиями не прекращается. Общее число таких проектов - свыше двух десятков, но больше Государственная Дума их не рассматривала.
Уголовное наказание за различные виды коррупционных деяний за рубежом постоянно ужесточается. Такова мировая тенденция. Законодательство большинства западных стран значительно строже к коррупционерам, чем российское.