Бюрократия - это внятная и правильная организация управленческих процессов и действий по предоставлению услуг внешним пользователям. Эпитет "кафкианский", применяемый по отношению к безликим силам, которые управляют человеческой судьбой без всякой логики или в логике иезуитской, вопреки расхожему мнению, относится не к бюрократии, а к ее отсутствию. Потому что в доброкачественной бюрократической системе все подчиняется жестким правилам и строго организованным - ясным, прозрачным, контролируемым - процедурам. Те же "Процесс" и "Замок" Кафки, если, впрочем, трактовать их несколько упрощенно, - это критика плохой, дезорганизованной бюрократии.
С другой моделью, правда, мы не очень-то знакомы. Но отстроить такую систему намерено правительство в рамках начатой административной реформы. Речь идет о создании системы административных регламентов, стандартов государственных услуг и показателей деятельности органов исполнительной власти.
В рамках правительственной комиссии по проведению административной реформы, которая теперь, после пятничного указа главы государства, "поглощена" единой "гиперкомиссией" при президенте по вопросам совершенствования государственного управления, создана рабочая группа по разработке административных регламентов. Задача группы - столь же дерзкая, сколь и необходимая: создать модель идеальной бюрократии, поставленной на службу гражданину.
Зарвавшегося бюрократа или извлекателя статусной ренты в рамках такой системы неизменно будет преследовать окрик: "Регламент!". Группой по регламентам и стандартам услуг руководит ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов, три экспертные подгруппы возглавляют высококлассные специалисты, среди которых, например, бывший первый замминистра экономического развития Михаил Дмитриев, отвечающий за создание проектов законов "Об административных регламентах" и "О стандартах государственных услуг".
До конца лета эксперты должны представить первые результаты - уже сейчас, например, началась работа по описанию административно-управленческих процессов и госуслуг ведомств. К середине декабря должны быть представлены собственно законопроекты.
Логика работы примерно такая. Один из "потолков", в которые упирается экономический рост, - это административные ограничения реформ. Иными словами, с таким чиновничеством, с такими бюрократическими процедурами, традициями и обыкновениями реализовывать сколько-нибудь ответственные действия по преобразованиям в экономике в принципе невозможно.
Какими бы хорошими ни оказались нормативные акты, сколь бы глубоко ни были проработаны концепции, они никогда не будут претворены в жизнь по причине низкого качества бюрократии и отсутствия правил ее деятельности. Начинать надо с самого элементарного, но и одновременно самого трудного - регламентации работы чиновника, подробного описания правил и сроков, в соответствии с которыми он обрабатывает бумагу, сообщается с коллегами из других ведомств или соседних департаментов, взаимодействует с обществом - то есть с клиентами бюрократа. И, чтобы работа его имела измеряемый эффект, она тоже должна быть подробно описана, ее параметры - ясны руководству, контрагентам и клиентам, проверяемы и контролируемы. Отсюда и понятие стандарта услуги. Все вместе - это концепция клиенто-ориентированного государства, работающего не на себя, а на гражданина.
Можно предположить, что эта конструкция утопична. Но она работает, апробирована во многих странах, а главное - при четко прописанных регламентах как бы контролирует сама себя: ее промежуточные этапы видны и прозрачны, результат - либо есть, либо его нет. Этакая в хорошем смысле "роботообразность" процедур обезличивает чиновника. Однако в этом нет ничего плохого, потому что потребителю нужна качественная услуга, а не "тактико-технические характеристики" бюрократа в виде его темперамента, длины носа, цвета волос и насыщенности голоса. Он и должен быть "роботом", персонифицированной компьютерной программой, каждый следующий уровень которой понятен и не зависит от того, с какой ноги сегодня утром встал чиновник. Ни Салтыкова-Щедрина, ни Гоголя, сплошной стерильный хай-тек... Ответственность несут вроде бы уже и не люди, а ступени бюрократического механизма. Но у этих ступеней тем не менее есть фамилии, имена, отчества и квалификации. Поэтому ответственность в регламентной системе индивидуализирована.
Регламент - это, по определению Кузьминова, "рутина, возведенная в принцип". Рутина ясная, предсказуемая, прозрачная, обезличенная, с четким алгоритмом действий, сокращающая, если угодно, свободу чиновника, - свободу усмотрения.
Парадоксальным образом такой "машине" население будет доверять больше, чем "свободному" бюрократу, хозяину своего кресла, окрика, своего административного барьера, который он охраняет и который им де-факто приватизирован.
Схема эта по-бюрократически непроста. Регламенты согласований, регламенты подготовки решений, регламенты взаимодействий - и все это автоматизировано, облечено в электронную форму, потому что так проще следить за прохождением документа или реализацией услуги. На выходе - целые "административные карты" ведомств. Но по ним, по крайней мере, можно будет найти выход из лабиринта, что выгодно отличает систему регламентов от кафкианского "Замка".
Работа по внедрению регламентов и стандартов, особенно с учетом автоматизации, недешевая. Как недешевы сами по себе административная реформа и реформа госслужбы. По оценкам Всемирного банка, постоянные издержки, которых потребуют преобразования, могут составить до одного процента ВВП в год. При первоначальных инвестициях в 250 миллионов долларов общая цена реформы, считает ВБ, - 2 миллиарда долларов. Цифра кажется высокой. Но издержки от того, что преобразования не будут проведены, окажутся гораздо большими и долгосрочными. Скупой, как известно, платит дважды. В случае России - трижды, четырежды и т.д.
Можно предположить, что сам процесс введения регламентов и стандартов будет походить на нынешнюю неразбериху со структурой ведомств, которую продолжают по ходу дела менять. Но идеи административных регламентов давно сформулированы и выношены, концептуальные подходы согласованы, программы пилотных обследований федеральных органов исполнительной власти ведутся, сам график работы группы и этапы подготовки материалов четко прописаны. Если административной воли правительства окажется достаточно, внедрение этой системы особых проблем не составит. Другое дело, как она будет приживаться на практике и обкатываться в полевых условиях. Тут многое зависит от качества человеческого материала. И тогда начнется борьба: кто кого - регламент одолеет недобросовестного чиновника или плохой бюрократ хорошую бюрократию. Есть еще один способ - ничего не делать. Но это не лучший выход из ситуации.