Таким образом, концепция недропользования обновленного МПР, еще не будучи утвержденной, по сути начала действовать.
Мнение губернаторов теперь не будет определяющим ни при выдаче, ни при лишении недропользователей лицензий на месторождения. Аналитики сразу заговорили о том, что государство отныне сможет без труда изъять лицензии на десятки месторождений, которые в настоящее время простаивают, находясь на балансе нефтегазовых компаний.
Более того, многие именно этим обстоятельством объясняют стремление отобрать второй ключ у региональных властей. Но что же дальше?
Отмена принципа "двух ключей" исходит из следующей логики: изъятые лицензии будут выставлены на торги, а перепуганные недропользователи, лишившись этих "лишних" лицензий, займутся наконец геологоразведкой и будут с большим энтузиазмом осваивать имеющиеся у них месторождения, дабы у них не отобрали оставшиеся лицензии.
Беда, однако, в том, что "эффект тюбика" в экономике гарантирует успех крайне редко: "выдавить" капиталы из одной отрасли в другую, насильно заставить компании заниматься "нужным" бизнесом, тратить деньги из-под палки чрезвычайно трудно. Если бы у компаний появился шанс на минимальную коммерческую выгоду (а осваивать новые крупные месторождения при нынешнем порядке, как правило, рискованно и невыгодно), то не понадобилось бы никакого принуждения. Нужны лишь нормальные инвестиционные условия: стабильность контрактов, гибкий режим налогообложения, уважение прав собственника, независимый суд, разветвленная институциональная структура и т.п. А раз этого нет, то изъятые лицензии скорее всего будут просто перераспределены, переданы от одних компаний к другим, которые в большинстве случаев также не смогут ими полноценно распорядиться.
Регион региону рознь
Одни губернаторы теперь обижаются: мол, как же так, экологические риски наши, хозяйственные хлопоты - тоже, а распоряжаться всем будет федеральный Центр? Другие и раньше были согласны на любой вариант, прозорливо утверждая, что без них не обойдутся: и право на землеотводы и кучу разных других разрешений все равно будут давать местные начальники, а значит, все попытки отодвинуть их в сторону - обречены. И за всеми этими спорами как-то затерялся главный вопрос: какой же хочет видеть Центр власть регионов? Активной или пассивной? Заинтересованной в результатах деятельности инвесторов или, в лучшем случае, безразличной к их судьбе?
Кто поездил по стране, знает: территория территории - рознь. В одних регионах готовы решать и решают сложные инвестиционные задачи, здесь есть кадры, эксперты, богатый опыт, политическая воля руководителей наконец. В других и в самом деле плохо используют доставшиеся им природные богатства, не умеют работать с инвесторами. Все зависит от кропотливой (а кое с кем и жесткой) индивидуальной работы, а не отказа от нее, исходя из предпосылки, что федеральная власть всегда эффективнее местной.
Вспомним, как бывший министр МПР Виталий Артюхов в 2002 году пытался пересмотреть результаты спорного тендера на месторождения "Вала Гамбурцева", но не смог этого сделать через голову Владимира Бутова, губернатора Ненецкого автономного округа. В связи с этим было немало рассуждений о том, что если нефтегазовые компании работают на территории определенных регионов, то у них, как правило, устанавливаются тесные отношения с местными губернаторами. И те отказываются ставить свою подпись под решением федерального Центра об изъятии соответствующей лицензии. Однако именно бывший федеральный министр Борис Яцкевич в свое время подписал итоги конкурса, а Владимир Бутов лишь последовал его примеру. В свою очередь Виталий Артюхов 22 июня 2001 года распоряжением МПР N475-р приостановил выдачу лицензий на право пользования участками недр "до особого распоряжения". Это "особое распоряжение" появилось аккурат в последний день его работы на посту министра природных ресурсов РФ, когда случилась выдача сразу 60 лицензий.
Опыт регулирования прав собственности на природные ресурсы в разных странах чрезвычайно богат. Есть примеры, когда решение большинства вопросов передано в Центр, и иного рода - когда многое отдано на места. Следовательно, все дело в деталях, в механизме их реализации: кто и как принимает ключевые решения. А вот с этим в России пока ясности нет.
Концептуальные перемены
В свое время замглавы МПР Петр Садовник сформулировал ряд концептуальных положений, на которых должен базироваться новый вариант Закона "О недрах": эволюционное развитие законодательства, сохранение госсобственности на недра, уточнение принципа совместного ведения РФ и ее субъекта (тот самый принцип "двух ключей"), совершенствование лицензионной системы, расширение спектра договорных отношений - кроме СРП, еще и договоры аренды, концессии и подряда, предоставление права пользования недрами преимущественно на основе конкурсов и аукционов.
Сейчас готовится новая редакция Закона "О недрах", которая сделала бы более прозрачной процедуру получения и пользования участками недр. Еще 30 июля концепция нового закона была рассмотрена в МПР на заседании Координационного совета по разработке законопроекта "О недрах". В представленных документах было заявлено, что будут предложены радикальные изменения. О чем речь?
Как выясняется, пользователями недр в РФ могут быть юридические и физические лица, зарегистрированные в РФ в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, иностранцев теперь попросят зарегистрировать компанию в России, а организация, зарегистрированная, например, в одном из зарубежных налоговых офшоров, уже не сможет получить право пользования недрами в России. Как будто бы логично. Но дело в том, что если иностранный капитал приобретает российскую компанию, он уже и сегодня действует как российская компания. А если он работает на условиях режима соглашений о разделе продукции (СРП), то вступает в силу так называемый принцип "ринг фэнс" (налоговая ограда): инвестор платит все налоги по месту работы, а не прописки, а, значит, место регистрации никаким образом не затрагивает интересы принимающей страны. Чтобы любые - отечественные или иностранные - компании исправно платили налоги, нужно совсем другое: разумная налоговая система, справочные цены, формирование мощной системы независимой экспертизы, создание правовых предпосылок для широкого заключения контрактов на условиях проектного финансирования.
Что касается иностранных компаний, то для них и так крайне затруднен доступ к российским нефтегазовым месторождениям. Предложенные "ужесточения" на деле ничего не ужесточают. То, что иностранным компаниям придется регистрировать свои "дочки", не станет серьезным препятствием для их участия в торгах. Может, правда, возникнуть техническая проблема: хотя формально российскую "дочку" зарегистрировать несложно, но за 45 дней, отведенных для подачи заявок, можно и не успеть этого сделать. И если это, паче чаяния, даст преимущество каким-то конкретным отечественным компаниям, то будет означать только одно: у очередного отечественного олигарха одним конкурентом на торгах будет меньше, а значит, у него появится возможность сначала дешевле получить право пользования участком недр, а потом перепродать иностранцам компанию с хорошим приданым - лицензией.
К сожалению, положение о договорных отношениях государства и недропользователя в концепции детально не прописаны, поэтому сказать определенно, что именно имеется в виду под договорными отношениями - СРП, концессия или сервисный контракт, невозможно. А ведь именно это - наиболее распространенные в мировой практике договорные отношения между недропользователем и государством. В концепции закона осторожно записано, что на основе договоров на право пользования недрами осуществляются лишь разведка и добыча полезных ископаемых из уникальных месторождений полезных ископаемых с запасами, превышающими 100 миллионов тонн нефти и 100 миллиардов кубометров газа.
"Все остальные объекты для осуществления указанных видов пользования предоставляются на основании лицензии на право пользования недрами, предоставляемой по результатам аукциона". Понятие конкурса в законопроекте не упоминается, по-видимому, в связи с тем, что конкурсы с инвестиционными обязательствами стали почвой для наиболее громких скандалов последнего времени в сфере распределения прав недропользования. Но ведь и проведенные в тот же период аукционы оставили немало вопросов. Беда в том, что попытки отказаться от системы конкурсов вместо того, чтобы довести ее до ума, будут способствовать ликвидации мелкого бизнеса в отрасли: он будет проигрывать битву кошельков там, где вполне готов предложить более интересные для государства, как владельца недр, технологические условия разработки.
Концепцией предполагается ввести новые виды лицензий. В частности, появляется лицензия на региональное геологическое изучение недр на самой ранней стадии поиска запасов, еще до проведения поисковых работ. Однако наиболее ценным новшеством может стать предоставление права пользования участками недр в целях поисков, оценки и добычи полезных ископаемых (так называемое совмещенное право пользования - "сквозная лицензия"). В настоящее время коммерческое открытие в рамках лицензии на поиск и оценку еще не гарантирует недропользователю предоставление ему лицензии на добычу, что снижает стимулы к инвестициям в геологоразведочные работы. "Сквозная лицензия" могла бы, конечно, стать серьезным позитивным сдвигом. Впрочем, давно ожидаемым.
Ситуация, однако...
С принятием в 1995 году Закона "О соглашениях о разделе продукции" в России, казалось, была обеспечена конкуренция лицензионного и договорного режимов в недропользовании. Более того, предполагалось, что со временем совершенствование этих двух правовых инструментов пойдет по пути заимствования всего лучшего друг у друга. Однако отсутствие прогресса с подготовкой поправок в Закон "О недрах" и правовая консервация Закона "О СРП" способствуют дальнейшему противопоставлению гражданско-правового пути реформирования недропользования и административного.
На самом деле действующее законодательство о недрах вовсе не так плохо, как об этом можно было бы судить по судорожным попыткам его реформирования. Более того, например, известный юрист - эксперт Госдумы Анатолий Аверкин утверждает, что "серьезных претензий к действующему закону нет. Он мог бы еще работать при условии внесения в него необходимых корректировок, прежде всего связанных с использованием гражданско-правовых, договорных форм регулирования отношений в сфере недропользования, основанных на равноправии и автономии воли сторон. Нуждается в совершенствовании и система лицензирования пользования недрами". Это - программа-минимум. Программа-максимум должна была бы включать еще и реформирование системы рентных платежей, то есть их разумное разделение на платежи за право пользования недрами (в Законе "О недрах") и обычные для любой другой компании налоги (в Налоговом кодексе).
Впрочем, еще не вечер: корректировки Закона "О недрах", изложенные в концепции МПР, являются пока своего рода приглашением к предметному разговору. Важно только помнить, что без инвестиций разработка недр невозможна, а работа государства с инвесторами требует понимания и учета их интересов и проблем.
