Как "выровнять" развитие регионов

Россия - копия ООН

Между тем "разъезжаться" российским территориям дальше некуда. Перепад уровней ВВП на душу населения между ними такой, как среди членов ООН без самых развитых и самых бедных стран: в диапазоне от 1 до 15 тысяч долларов. По близкому критерию (ВРП на одного занятого в 2002 году) разброс в РФ вполне сравним: в Тюмени - 525 тысяч рублей, в Москве - 365 тысяч, в Северной Осетии - 66 тысяч. Разумеется, потребление населения менее контрастно благодаря трансфертам на государственном и частном уровнях.

Деятельность полпредов подровняла общее правовое поле, но различия в степени развития, предопределяемые географическим положением, традициями, неформальными отношениями на местах, спецификой ведения бизнеса, естественно, устранить не могла.

Заметим, что в соседней с нами объединенной Европе проблема подтягивания отстающих регионов считается важной при меньшем, чем у нас, неравенстве и более высоком среднем уровне благосостояния. Инфраструктурные гранты достигают здесь 1 процента ВВП ЕС - суммы очень и очень солидной - и используются не столько странами, сколько бедными областями Испании, Португалии, Ирландии, Греции.

Теперь эти деньги начнут перетекать в Центральную и Восточную Европу, что кардинально изменит ситуацию на нашей границе с Евросоюзом. Деление тут пойдет донельзя зримое: с "той стороны" - региональная политика и дополнительные средства на выравнивание территорий за счет средств из бюджета ЕС, а с этой - ни того, ни другого. Помимо всего прочего это резко увеличивает инвестиционную привлекательность западных соседей России и подрывает наши шансы в конкурентной борьбе.

Никто не спорит, бедным регионам нужно помогать, создавать условия и институты для роста. Но одновременно важно, чтобы не утратили стимулы к ускорению более развитые территории. Единый инвестиционный климат без компенсирующих мер будет неизбежно отражать ход "голландской болезни" и обернется еще большим неравенством. В итоге, может статься, и бедным не поможем, и развитие сильных затормозим - так что проблема не так проста и понятна, как кажется.

Естественно, в условиях России огромную роль играет реальный уровень разработанности ресурсов на начало переходного периода (скажем, на 1990 год). Но масштабных проектов в России не было пятнадцать лет. Поэтому потенциальные ресурсы "в земле" (кроме легкой добычи нефти и заготовки леса на экспорт) и до времени не могут повлиять на рост - пока он целиком опирается на "советские активы" и "советскую инфраструктуру".

Новая ситуация с выборами губернаторов в конечном счете переносит ответственность за регионы на федеральный центр. На местах возникнет соблазн лоббировать свои интересы прямо вверх по вертикали исполнительной власти. Центр видит в этом возможность упростить управление, добиться единства политики и готов закрыть глаза на явные минусы, которыми могут стать сокращение самостоятельного социально-экономического экспериментирования в регионах и сужения ответственности и свободы местных решений в отношении местных проблем. Заметим, что в том же Китае муниципалитеты наделены довольно широким кругом полномочий и жестко конкурируют за инвесторов. В частности, при росте налоговых поступлений развитым регионам дозволяется оставить значительную часть прироста у себя, а не отправлять автоматически в центр и не перераспределять в пользу бедных. Есть прямой смысл увеличивать доходы - стимул, которого российские регионы лишены.

У нового министерства регионального развития будет очень много работы. Большинство централизованных инструментов региональной политики и местных налоговых возможностей для маневра были элиминированы в процессе формирования единого налогового пространства. Однако бюджетное выравнивание и бюджетная обеспеченность - только один параметр, воздействующий на доходы занятых в бюджетном секторе и местное потребление, сам по себе он не обеспечивает устойчивого развития и выравнивания регионов.

Рынок "углубил траншею"

Ситуация осложняется тем, что страна сохранила огромные производственные активы и человеческий капитал, размещенные под прежние стратегические факторы, в частности низкие железнодорожные и энерготарифы. Но проблемы, связанные с ними, особенно экологические, ныне превратились в региональные. Специфика Дальнего Востока, Северного Кавказа или северо-западного "окна в Европу" после пятнадцати лет переходного периода стала только более очевидной.

Рынок в целом ряде случаев лишь "углубил траншею", отразив различия в реакции отраслей на открытие экономики и переход к свободному ценообразованию. Но настораживает, что дебаты о развитии областей зачастую сводятся лишь к вопросам социальной защиты, миграции и бюджетной обеспеченности. Но ведь этого мало.

Посмотрите: устойчивость институтов частной собственности, характер налогообложения в основном носят общенациональный характер, но реальное применение законов, уровень административных барьеров, безусловно, имеют сильную региональную составляющую.

Еще в большей степени это относится к инвестициям. Сегодня недостаточно иметь ресурсы и потенциально рентабельные проекты - нужно дать гарантию инвесторам в том, что в перспективе они не столкнутся с резкими изменениями делового климата в регионе, рэкетом, попытками отъема собственности. Между тем возможности субъектов Федерации влиять на инвестиционный климат напрямую, а не через качество региональных институтов, сократились.

Кризис переходных 90-х годов неодинаково ударил по различным отраслям: особенно пострадали "оборонщики" и машиностроители, выиграли сырьевики. Конкретный набор отраслей на той или иной территории прежде всего предопределил то, что случилось с регионами в 1999-2003 годах. В таблице 2, где представлена структура производства в некоторых регионах Поволжья, Урала и Сибири, показана степень концентрации производства в регионах "промышленного ядра".

Уже полтора десятилетия они не в состоянии выбраться из кризиса. Попытки спасти старую экономику сменились содействием формированию новой "экономики", которая предполагает стабильность внутренних политических и экономических условий как в регионах, так и в стране в целом. Успех трансформации развитых территорий и будет основой необратимой модернизации страны. Но уже сегодня видно, что им остро не хватает предсказуемой федеральной политики в отношении промышленного развития, экологии, а также по инфраструктурным вопросам.

Подъем последних лет все заметнее смещает выпуск продукции, капиталовложения, занятость в район Москвы, концентрирует их вокруг портов на Балтике, Черном и Азовском морях. Можно ожидать постепенного расширения этих зон, особенно если будет обеспечен доступ к земле и развитие транспортных коммуникаций. Численность населения растет только в Центральном и Южном федеральных округах. Дальний Восток требует особого внимания - там даже замечательные условия для развития пока дают ограниченный эффект в силу слабых институтов собственности и управления.

Но что же дальше? Как задействовать ресурсы, которые далеки от мест их массового потребления, от портов или столиц? Доминирование естественных факторов при универсальных налогах, по всей вероятности, обусловит дальнейшую дифференциацию темпов роста и качества модернизации. Чем дальше, тем больше Россия будет сталкиваться с проблемой снашивания активов в глубинных районах страны, ростом социального неравенства и числа регионов, зависимых от трансфертов и других видов помощи. Эти проблемы временно приглушены высокими экспортными ценами последних лет. Но конфликт обострится, когда прирост ресурсов замедлится.

Универсальные рецепты не годятся

Структура промышленности и сектора услуг большинства регионов может быть "разложена" на 5-6 групп отраслей не по стандартной классификации, а по характеру рынков, размеру и значению предприятий, конкуренции, характеру собственников и корпоративного контроля.

Первый сектор представлен огромными компаниями, поставляет товары (чаще сырьевые) на мировой рынок и подвержен воздействию мировой ценовой конъюнктуры. Эти факторы определяют объем производства, доходы занятых и налоги в "своих" регионах. При этом средства могут централизоваться крупными компаниями для вложения в других районах страны или за рубежом. Возможности влияния местных властей здесь очень ограничены - фактически речь идет о партнерстве в развитии регионов.

Вторая группа отраслей ориентирована преимущественно на российский рынок: это гражданское машиностроение, пищевая и легкая промышленность, товары длительного пользования - те отрасли, где особенно сильна конкуренция с импортом. Здесь важна валютная политика, видна роль ВТО, поддержка местных властей и их взаимодействие на территории области с бизнесом играют огромную роль.

Третья группа - авиакосмические и оборонные предприятия, чей рынок носит принципиально иной характер. Покупатели продукции этих предприятий - либо федеральный бюджет, либо иные государства, либо крупные компании с госучастием. Реструктурирование отрасли тянется пятнадцать лет, создавая огромную неопределенность на местах. Тут едва ли не все зависит от наличия федеральной промышленной политики или ее отсутствия.

Четвертая и пятая группы - предприятия, работающие в основном на смежные региональные рынки (стройматериалы, пищевая и легкая промышленность), а также рыночные услуги. Здесь велика роль региональной власти, местных институтов, а также общего делового климата, поскольку отвлечение бюджетных доходов на любые цели кроме развития будет сдерживать рост производительности труда и занятости, развитие малого и среднего бизнеса.

И, наконец, шестой сектор - нерыночные услуги. Его рост определяется мобильностью государственного сектора, административными реформами, специальными эффектами в области образования и здравоохранения. Собственно, вводимая система монетизации льгот устанавливает новые правила игры, при которых неравенство регионов будет проявляться более отчетливо. Выравнивание развития - это не выравнивание бюджетной обеспеченности, относящееся к ограниченному набору услуг и государственному сектору. По разным оценкам, перепад в бюджетной обеспеченности регионов без трансфертов достигает десяти раз - после выплаты трансфертов снижается до трех-пяти раз в зависимости от подхода. По-настоящему эти реформы, как и бюджетная обеспеченность населения, прямо воздействуют на развитие этих секторов и на спрос на товары и услуги местной промышленности. Но не более. Не стоит переоценивать эту роль в развитии остальных, более масштабных секторов.

Нетрудно заметить: классификация эта формируется не по формальным географическим признакам, не по федеральным округам, ее определяют структура и тип экономики, проблемы развития. Значит, региональная политика не может быть универсальной, содержать одинаковый набор инструментов для всех территорий оптом.

В конце концов, множественность целей региональной политики обусловлена объективно: более эффективное размещение производственных активов; стимулирование развития регионов с высокой производительностью труда; поддержание "проблемных" территорий... Конечно, было бы крайне желательно в пределах жизни одного поколения вытянуть все регионы хотя бы на уровень Восточной Европы. Но это нереально, а вот стратегически для устойчивости страны важно иметь сетку, скажем, из двух десятков процветающих городских агломераций, которые бы организовывали пространство вокруг себя, создавали стимулы для развития местной промышленности и сельского хозяйства, поддерживали уровень культуры, науки, образования. Это способствовало бы сдерживанию оттока населения (включая "утечку умов") в Москву и за границу. В США и Европе далеко не всегда столицы доминируют, во всяком случае Милан не уступает Риму как экономический центр. Главное, чтобы региональная политика была направлена не столько на поддержание и выравнивание уровней личного потребления, сколько на широкое реинвестирование доходов компаний и населения, развитие снизу, а не через центр. Поскольку давно доказано: развитие через центр одновременно и продолжительным, и эффективным быть не может. Что-нибудь одно.