Отчет о земельной реформе

Минэкономразвития представило в правительство документ о мерах по реализации земельной реформы. Правительство в целом одобрило документ, но установило достаточно сжатые сроки подготовки нормативных правовых актов. Причем в работу вместе с минэкономразвития должны включиться все остальные министерства и ведомства.

Земля и недвижимость (если не рассматривать пока природные ресурсы, которые тоже могут попадать под это определение) - это мощный экономический ресурс, который, во-первых, используется в российской экономике крайне неэффективно, а во-вторых, экономический потенциал которого существенно недооценивается.

В исследовании Эрнандо де Сото, достаточно убедительно доказана гипотеза, согласно которой одна из основных причин экономического разрыва между развитыми странами и странами третьего мира - это неумение последних правильно распоряжаться имеющимися ресурсами. Применительно к недвижимости это "неумение" заключается в отсутствии институтов, обеспечивающих защиту прав на недвижимое имущество и свободный оборот этих прав.

Если массовое предоставление земли в частную собственность и разграничение государственной собственности на землю (что является основным содержанием земельной реформы) не будут сопровождаться созданием эффективной системы учета и регистрации прав на недвижимое имущество, введением экономически обоснованной системы налогообложения недвижимости, прозрачных механизмов предоставления находящихся в государственной и муниципальной собственности земель для строительства, то вряд ли можно ожидать положительного эффекта от реализации земельной реформы.

Поэтому содержание земельной реформы в рамках документа расширено и включает в себя предложения практически по всем основным институтам рынка недвижимости. В первую очередь это предоставление прав на земельные участки (приватизация и долгосрочная аренда), разграничение государственной собственности на землю, развитие системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости для целей налогообложения, формирование и кадастровый учет объектов недвижимости, установление сервитутов, резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. По каждому из этих направлений сформулированы ключевые проблемы и предложения их решению.

Участки для строительства

Так, например, при получении земельных участков для строительства потенциальные инвесторы сталкиваются с непрозрачной и сложной процедурой, которая получила в Земельном кодексе название "с предварительным согласованием места размещения объекта". Эта процедура должна применяться более чем в 90 процентах случаев, хотя изначально предполагалось применять ее как исключение из общего правила. Для предоставления земли на конкурсной основе органы местного самоуправления должны проделать большую работу по формированию земельных участков, определению их разрешенного использования, условий подключения к сетям коммунальной инфраструктуры. Сегодня только в некоторых городах муниципальные власти понимают, что затраты на эти мероприятия будут компенсированы притоком инвестиций и, соответственно, увеличением налоговых платежей. В 2004 году приняты поправки в Земельный кодекс, которыми установлено требование о переходе к исключительно конкурсному предоставлению земельных участков для жилищного строительства. Мы предлагаем установить исключительно конкурсный порядок также в отношении участков, предоставляемых для строительства общественно-деловых, торговых объектов.

Доля твоя и моя

Плохая ситуация сложилась с оформлением прав на земельные доли, которое планировалось завершить в 2004 году. Только около 10 процентов земельных угодий, находящихся в собственности граждан или организаций, оформлено в соответствии с требованиями законодательства и используются по назначению. Оставшаяся приватизированная часть сельскохозяйственных земель приходится на земельные доли.

Примерно четвертую часть всех земельных долей можно признать бесхозным имуществом, так как за 10 лет земельной реформы номинальные собственники не получили документы о праве собственности на землю, а если и получили, то не распоряжались землей. По данным Аграрного комитета Государственной Думы Российской Федерации, 26,6 миллиона гектаров (примерно 6,8 процента от всех сельскохозяйственных земель или 22,1 процента от земель, находящихся в частной собственности) приходятся на невостребованные земельные доли. То есть в отношении данных земель было принято решение об их предоставлении в частную собственность, однако лица, в пользу которых принимались такие решения, даже не получали документов, удостоверяющих права на землю, и никогда не распоряжались такими земельными долями. Еще 6,6 миллиона гектаров (примерно 1,7 процента от всех сельскохозяйственных земель или 5,5 процента от земель, находящихся в частной собственности) находятся во владении тех лиц, которые, получив документы на землю в 1996 году, никогда земельной долей не распоряжались. Таким образом, примерно треть земель сельскохозяйственного назначения от находящихся в частной собственности принадлежит собственникам, которые явно на протяжении последних десяти лет уклоняются от содержания и использования своего имущества.

Затраты, связанные с выделом земельных долей в земельные участки по действующей процедуре (межевание и оценка), могут многократно превышать стоимость самого земельного участка. Процедура согласования местоположения выделяемого участка может затянуться на неопределенный срок или вообще нереализуема, если невозможно найти всех дольщиков. Стало очевидным, что механизм общего собрания собственников земельных долей допускает множество нарушений, а выдел земельной доли в земельный участок может быть остановлен по неосновательным причинам. Отсутствует порядок досудебного рассмотрения земельных споров.

Для реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве предложено реализовать следующие меры. Прежде всего надо уточнить порядок выдела земельных долей в самостоятельные земельные участки, а также требования к формированию земельных участков при выделе долей сельскохозяйственного назначения при условии соблюдения правовых гарантий и стабильности земельных отношений. Целесообразно также продлить срок переоформления прав используемых земельных долей и устранить правовую неопределенность в отношении невостребованных земельных долей путем их обращения в государственную собственность в случае, если в течение установленного времени собственники таких долей не распорядятся ими.

Переоформление прав

Самая сложная проблема из рассмотренных в докладе - это проблема переоформления прав на земельные участки, на которых расположена частная недвижимость. Из числа земельных участков, находящихся на праве постоянного бессрочного пользования и подлежащих переоформлению в период с 2001 по 2005 год было переоформлено менее 30 процентов (по количеству участков). В соответствии с Законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", права должны быть переоформлены до 1 января 2006 года. Очевидно, что этот срок необходимо перенести и по возможности быстро найти решение по изменению условий приватизации и долгосрочной аренды.

Для решения этой задачи предлагается прежде всего перейти к кадастровой стоимости в качестве базы для расчета выкупных цен и арендных платежей (сегодня выкупные цены устанавливаются субъектами РФ в пределах от 3 до 30 ставок земельного налога, размер арендных платежей не ограничен федеральными законами). Выбор кадастровой стоимости в качестве базы для расчета выкупных цен и арендных платежей обусловлен тем, что в настоящее время это единственный показатель, максимально приближенный к рыночной стоимости земли и рассчитанный практически для всей территории России. Если сохранить действующие нормы Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, которыми установлена предельная кратность ставкам земельного налога при выкупе земельных участков, то с переходом в 2006 году на новый земельный налог, выкупные цены некоторых земельных участков могут вырасти более чем в 10 раз.

Исходя из цели снижения выкупных цен и арендных платежей, предлагается установить, что цена выкупа определяется субъектами РФ в пределах, не более 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка - в поселениях численностью до 3 миллионов и за чертой поселений и не более 20 процентов кадастровой стоимости земельного участка - в поселениях численностью более 3 миллионов.

Ограниченные выкупные цены должны применяться также для случаев выкупа застроенных участков, ранее предоставленных для строительства на конкурсной основе по рыночной стоимости.

Сегодня максимальная выкупная цена для поселений численностью до 3 миллионов составляет 17 ставок земельного налога. Если произвести расчет на основе данных о земельном налоге в центральных городах 26 регионов Российской Федерации - это составит в среднем около 14 процентов кадастровой стоимости, рассчитанной для участков под промышленным производством. Таким образом, верхнее ограничение выкупных цен будет снижено примерно в 2,5 раза. Сейчас ведутся дополнительные расчеты, в том числе расчеты совокупной нагрузки на промышленные предприятия при выкупе земельных участков по предлагаемым условиям.

Участки в собственность

Следующий вопрос - это оформление земельных участков в собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Сегодня большая часть земель - это неразграниченная государственная собственность. Действующий порядок разграничения имеет два принципиальных недостатка. Во-первых, это излишнее разграничение прав на свободные земельные участки и участки под приватизированной недвижимостью, которые подлежат оформлению в частную собственность или долгосрочную аренду. Во-вторых, это неэффективная процедура согласования интересов сторон при разграничении (согласование перечней земельных участков).

В ноябре прошлого года в правительство РФ министерством внесен согласованный проект поправок к подготовленному депутатами ГД СФ и прошедшему первое чтение законопроекту, которыми предусматривается, отмена процедуры согласования перечней земельных участков, подлежащих разграничению, и отказ от разграничения прав в отношении свободных земельных участков и участков под объектами недвижимости, находящимися в частной собственности. Одновременно поправками предлагается изменить в пользу субъектов и муниципалитетов распределение средств, полученных от распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности до ее разграничения.

В предлагаемой схеме распределение средств не зависит от того, из какой собственности было приватизировано недвижимое имущество, расположенное на земельном участке, и на каком праве предоставляется участок - в собственность или аренду. Предлагается во всех случаях распределение: 15 процентов - РФ, 35 процентов - субъекты РФ, 50 процентов - местный бюджет.

Большинство крупных, в том числе градообразующих предприятий, расположенных в центре городов, было приватизировано из федеральной собственности. То, что по действующей схеме органы местного самоуправления не получают доходов от продажи земли под этими предприятиями, - принципиально неверно.

Оценка недвижимости

Необходимым условием для перехода к новому земельному налогу и к местному налогу на жилую недвижимость является развитие института массовой оценки недвижимости. Сейчас работы по кадастровой оценке практически завершены по землям поселений, сельхозземлям и лесному фонду. Оценено более половины земель промышленности. Проблемы возникают на этапе утверждения результатов кадастровой оценки субъектами.

Для эффективного применения кадастровой (массовой) оценки необходимо четко регламентировать порядок проведения кадастровой оценки. В целях защиты интересов налогоплательщиков необходимо предусмотреть процедуру досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков. Кроме того, необходимо обеспечить утверждение всех методик кадастровой оценки нормативным правовым актом.

Основной вопрос при регламентации процедур кадастровой оценки - это распределение полномочий между РФ, субъектами и муниципалитетами, в том числе полномочий по утверждению результатов оценки и досудебному рассмотрению споров с налогоплательщиками о величине кадастровой стоимости земельных участков. В дальнейшем указанные положения должны быть распространены на массовую оценку не только земли, но и другой недвижимости, являющейся объектом налогообложения.

В 2006-2007 гг. необходимо создать аналогичный механизм к массовой оценке недвижимости для введения местного налога на жилую недвижимость, который планируется ввести в ближайшее время (проект федерального закона N 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" принят в первом чтении).

Кроме того, документ содержит основные предложения по созданию кадастра недвижимости, совершенствования процедур землеустройства. На заседании правительства РФ 14 февраля 2004 года было принято решение о создании единого кадастра объектов недвижимости на базе земельного кадастра и системы БАИ, передаче функций по технической инвентаризации на рынок, а также о необходимости совершенствования законодательства о землеустройстве и технической инвентаризации. Подготовленная концепция изменений законодательства о землеустройстве направлена на решение нескольких ключевых проблем. В настоящий момент главным препятствием при переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования является невозможность определения сложившихся границ земельных участков. Более того, в соответствии с Земельным кодексом, при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, происходит также переход права на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением, на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника. Между тем законодательно не определены признаки сложившихся земельных участков (сложившегося порядка использования земельных участков), что ведет к возникновению споров, затягиванию переоформления прав на землю. Законодательство содержит излишние требования согласовывать некоторые виды землеустройства (например, землеустройство, не связанное с изменением границ земельного участка), или землеустройство, проводимое по некоторым основаниям (например, землеустройство, проводимое по судебному решению, и т.п.). Недостаточно урегулирован порядок оповещения заинтересованных лиц при проведении землеустройства.

В сфере технической инвентаризации требуют пересмотра соответствующие методики, большинство из которых были составлены в целях контроля за техническим состоянием жилищного фонда, объектов коммунальной инфраструктуры и рассчитаны в основном на обеспечение эксплуатационных функций, а не на цели регистрации прав. В дальнейшем необходимо перейти к техническим регламентам в сфере формирования объектов кадастрового учета.

О сервитутах

И последний вопрос посвящен законодательству о сервитутах. В ходе массовой приватизации и переоформлении земли с права постоянного бессрочного пользования на право собственности или аренды организации, имеющие в собственности объекты линейной инфраструктуры, столкнулись с проблемой, решить которую невозможно путем снижения выкупных цен и ставок арендной платы. Например, общая протяженность принадлежащих ОАО "Газпром" подземных магистральных газопроводов и газопроводов-отводов составляет 151,6 тысячи километров, протяженность линейных объектов, находящихся в эксплуатации ОАО "ФСК ЕЭС", составляет порядка 44,3 тысячи километров. Соответственно площадь земельных участков, права на которые подлежат переоформлению, измеряется десятками тысяч гектаров. Такие же проблемы переоформления прав на землю стоят перед коммунальными службами, организациями связи, дорожными службами.

Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором они расположены, и в основном не препятствуют использованию земельного участка по целевому назначению (для осуществления сельскохозяйственных работ, промышленного производства, ведения лесного хозяйства). Таким образом, оформление прав собственности или аренды на такие земельные участки нецелесообразно. Исключение составляют случаи строительства, реконструкции линейных сооружений, которые нуждаются в отдельном правовом регулировании. В настоящее время разработана и представлена в Минюст России концепция изменений законодательства о частных и публичных сервитутах. Реализация предлагаемых изменений должна привести к тому, что у землепользователей появится возможность рационального выбора между собственностью (арендой) или установлением сервитута.

Использованы графические материалы Минэкономразвития РФ.