И как бы в подтверждение этой позиции были отозваны лицензии у ряда недропользователей. Среди пострадавших оказались старатели и алмазодобытчики, которые нарушали условия, предусмотренные правилами недропользования.
По мнению экспертов, многих неприятностей можно было бы избежать, если бы предприниматели лучше знали правила. Тем более что Юрий Трутнев заявил, что в 2005 году планируется провести 250 аукционов на право пользования недрами. "90 процентов из проводимых аукционов будут открытыми для участия иностранных компаний", - сказал министр. По просьбе читателей наш корреспондент Андрей Евпланов встретился с главой Федерального агентства по недропользованию Анатолием Ледовских и попросил его рассказать о том, как получить лицензию на недропользование и что делать, чтобы ее не отобрали.
- Какая хозяйственная деятельность считается пользованием недрами? Скажем, человек берет воду из скважины на своем участке, любитель собирает коллекцию минералов, предприятие берет песок из карьера - все это тоже пользование недрами?
- Говоря сегодня о недрах, мы подразумеваем только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (это несколько первых десятков километров).
Для эффективных поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познание их строения и происходящих процессов, установление закономерностей формирования месторождений. Весь этот комплекс работ - от исследований недр до добычи полезных ископаемых - относится к сфере недропользования.
Так, в соответствии с действующим сегодня законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр, включая работы по прогнозированию землетрясений и вулканической деятельности, по контролю за состоянием подземных вод.
Одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых, добычей полезных ископаемых, включая использование отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
К пользованию недрами также относятся изучение и оценка пригодности участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, образование особо охраняемых геологических объектов (геологических заповедников, памятников природы, пещер), сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Таким образом, отвечая на ваш вопрос, могу подтвердить: и добыча человеком воды из скважины на собственном земельном участке, и добыча предприятием песка из карьера, и сбор любителем коллекций минералов являются пользованием недрами.
- Какие законодательные и подзаконные акты регламентируют отношения в сфере недропользования? Есть ли белые пятна в законодательстве, которые надо закрывать?
- Основными, базовыми, законодательными актами, регламентирующими отношения в сфере недропользования на территории Российской Федерации, являются Закон Российской Федерации "О недрах" и Положение о порядке лицензирования пользования недрами, принятые в 1992 году. Действующие документы позволили внедрить существенные элементы рыночных отношений в систему недропользования, привлечь в добывающие отрасли промышленности частный капитал, стабилизировать, а затем и увеличить добычу основных видов полезных ископаемых (нефти, золота, платины и др.).
Вместе с тем за более чем десятилетний период правоприменительной практики выявилось много недостатков и проблем в действующем законодательстве, требующих его совершенствования.
Так, Положение о порядке лицензирования пользования недрами, принятое в 1992 году при отсутствии отечественного опыта в данном направлении, до сих пор не корректировалось. В Закон Российской Федерации "О недрах", регламентирующий только основные вопросы лицензирования концептуального характера, поправки вносились неоднократно.
В результате содержание действующего Положения о порядке лицензирования пользования недрами по многим направлениям не соответствует современным требованиям и противоречит последней редакции Закона Российской Федерации "О недрах". И сама редакция закона на сегодня по многим вопросам устарела.
Назову лишь некоторые: по многим направлениям законодательство не содержит норм прямого действия, отсутствует четкий и прозрачный механизм порядка предоставления прав пользования недрами, не регламентированы взаимоотношения между государством и недропользователем, не конкретизированы обязательства недропользователй в части эффективного и рационального использования участков недр, нет однозначных критериев досрочного прекращения права пользования недрами.
- Для чего нужно лицензирование пользования недрами или без этого можно обойтись?
- Прежде всего давайте определимся, что такое лицензия на пользование недрами. Это специальное государственное разрешение (документ с соответствующими приложениями), предоставляющее ее владельцу право пользоваться участком недр в определенных границах и целях в течение установленного срока с обеспечением оговоренных требований.
С принятием в 1992 году Закона Российской Федерации "О недрах" впервые в России была внедрена государственная система лицензирования пользования недрами. Считаю, что такой шаг оправдан, система лицензирования, несмотря на некоторые недостатки, функционирует и государству нужна.
Благодаря этой системе мы располагаем сегодня всей информацией о местонахождении переданных в пользование участков недр, о недропользователях, об установленных условиях пользования недрами, что в свою очередь позволяет обеспечить ведение государственного контроля о ходе работ по освоению участков недр.
Хочу отметить, что по состоянию на 1 января 2005 года на учете у нас числится 13 921 действующая лицензия, а с учетом участков недр местного значения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, 43 111 лицензий.
- Какие документы являются основанием выдачи лицензий на пользование недрами?
- Перечень таких документов определен Законом Российской Федерации "О недрах" и зависит от видов и целей пользования недрами.
Так, для целей добычи подземных вод, связанных с питьевым водоснабжением населения или технологическим обеспечением водой объектов промышленности, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для образования особо охраняемых геологических объектов основанием является решение специально созданной агентством комиссии. В состав комиссии должны входить представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Скажем, для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов основанием выдачи лицензии является решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с агентством или с территориальным органом.
Думаю, что ваших читателей больше интересуют вопросы выдачи лицензий для поисков, разведки и добычи полезных ископаемых. В этом направлении тоже имеются определенные особенности.
К примеру, лицензии на пользование недрами с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых на суше Российской Федерации выдаются на основании решения вышеуказанной комиссии без проведения конкурса или аукциона. И если владелец такой лицензии откроет месторождение за счет собственных средств, то на основании решения комиссии он имеет право получить без конкурса (аукциона) лицензию на разведку и добычу полезных ископаемых этого месторождения.
Для участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, основанием выдачи лицензий на бесконкурсной основе с целью поисков и оценки месторождений является решение нашего агентства. Но в случае открытия месторождения на таком участке недр для получения лицензии без конкурса (аукциона) на разведку и добычу полезных ископаемых этого месторождения уже потребуется решение правительства Российской Федерации.
Другим высоко востребованным видом пользования недрами является поиск месторождений полезных ископаемых с правом разведки и добычи полезных ископаемых (в случае открытия месторождения за счет собственных средств), а также разведка и добыча полезных ископаемых на месторождениях, открытых за счет государственных средств.
Для таких видов пользования недрами на суше Российской Федерации основанием выдачи лицензии является решение образованной агентством конкурсной или аукционной комиссии.
Что касается участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, то основанием выдачи лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых по месторождениям, открытым за счет государственных средств, является решение правительства Российской Федерации, принятое по результатам конкурсов или аукционов. А предоставление лицензий на поиски месторождений полезных ископаемых с правом разведки и добычи полезных ископаемых (в случае открытия месторождения за счет собственных средств) в отличие от суши законодательством не предусматривается.
- Как происходит процедура проведения конкурсов, аукционов на право пользования недрами?
-При проведении конкурса основными критериями выявления его победителя являются предложения претендента по научно-техническому уровню программ геологического изучения и использования участков недр, полноте извлечения полезных ископаемых, вкладу в социально-экономическое развитие территории, срокам реализации соответствующих программ, эффективности мероприятий по охране недр и окружающей среды, учету национальной безопасности Российской Федерации.
Основным критерием выявления победителя аукциона является размер разового платежа за право пользования участком недр, предложенного самим участником аукциона. То есть победителем аукциона становится тот, кто предложит наибольший размер разового платежа. Возможность члена аукционной комиссии повлиять на исход аукциона нулевая.
Поэтому и агентством, и Министерством природных ресурсов Российской Федерации принята за основу аукционная форма предоставления участков недр как наиболее прозрачная и объективная.
Так, в 2004 году проведено 210 аукционов на право пользования недрами против 118 в 2003 году, а конкурсов всего 60. В 2005 году предусматривается провести более 250 аукционов и не более 30 конкурсов.
Прежде всего агентство совместно со своими территориальными органами должно сформировать и утвердить Перечень участков недр по территории каждого субъекта Российской Федерации, планируемых к предоставлению в пользование на ближайшие 1-2 года.
Объявление о предстоящем аукционе публикуется в бюллетене "Недропользование в России" и в издаваемых на территории соответствующего субъекта Российской Федерации средствах массовой информации не позднее чем за 45 дней до даты его проведения.
Претенденты должны в опубликованный срок подать по установленной форме заявку об участии в аукционе. К заявке должны быть приложены необходимые документы, установленные условиями аукциона.
Допущенные к участию в аукционе претенденты сами определяют, кто будет победителем, без какого-либо вмешательства аукционной комиссии. Побеждает тот, кто в процессе торгов предложит наибольший размер разового платежа, который должен быть не ниже объявленного.
Основным и, на наш взгляд, наиболее существенным недостатком аукционной формы предоставления участков недр в пользование является возможность победителя аукциона без всяких последствий отказаться от уплаты предложенного им размера разового платежа. В конечном счете аукцион переходит в категорию "несостоявшегося".
Что в этом направлении агентство планирует предпринять?
Во-первых, сохранить аукцион как наиболее эффективную по сравнению с конкурсами форму предоставления участков недр в пользование.
Во-вторых, ввести в практику проведения аукционов участие только предприятий Российской Федерации по основным видам полезных ископаемых, в частности по углеводородному сырью.
В-третьих, начиная с новых объектов аукционов включать в требования к его участникам обязательность уплаты установленной суммы задатка разового платежа (предварительно 50-100 процентов от размера стартового разового платежа) до даты проведения итогов аукциона. И если победитель аукциона откажется от своих предложений, то он потеряет сумму оплаченного им задатка разового платежа.
- Как проверяется деятельность недропользователей и какие меры применяются к нарушителям?
- В соответствии с постановлением правительства Российской Федерации вопросы проверки деятельности недропользователей отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере недропользования, находящейся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Именно служба обладает всеми полномочиями предоставлять предписания недропользователю по устранению всех выявленных нарушений, наложению соответствующих штрафов, обращаться в правоохранительные и другие органы с просьбой принять более существенные меры к нарушителям пользования участками недр, включая досрочное прекращение права пользования участками недр.
Что касается агентства, то на нас возложены функции по досрочному прекращению права пользования недрами в случае невыполнения владельцем лицензии условий пользования участком недр, и мы их осуществляем. Так, на основании результатов проверок недропользователей в 2004 году нами аннулирована 141 лицензия за невыполнение условий пользования недрами. Необходимо отметить, что многие нарушители, не дожидаясь проверок контролирующих органов, сами начали возвращать участки недр государству. В 2004 году по заявкам недропользователей аннулировано 342 лицензии.