Вступление в силу Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" было перенесено с 1 января 2005 года на 1 января 2006-го. Чтобы все регионы успели подготовиться. Но о готовности доложили лишь 30 регионов, а едва ли не половина субъектов Федерации попросила отсрочить реформу еще как минимум на год.
Отсрочки не будет. Это дал понять президент на состоявшемся на прошлой неделе заседании Совета законодателей. Предложения вводить новый порядок управления на местах не сразу, а поэтапно - сначала здесь, затем там и далее везде - тоже не получили высокой поддержки. Мол, поэтапность и так обеспечена: в Ставропольском крае и Новосибирской области закон уже работает. Председатель Новосибирского областного совета депутатов Виктор Леонов подтвердил: да, новая модель местного самоуправления проходит обкатку. Но она, сказал он, не сможет успешно функционировать без серьезных налоговых поступлений в местные бюджеты. Ведь что сейчас? "Налог на имущество закреплен за бюджетом субъекта Федерации, налог на прибыль - тоже. У местных бюджетов есть налог на имущество физических лиц, но очень маленький... Очень..." Глава Новосибирского облсовета выразил робкое пожелание - направлять в местную казну хотя бы средства "на формирование земельного кадастра, подготовку документов на опись имущества граждан". Это не бог весть какая прибавка, но муниципалитеты бьются за каждую копейку.
Что ж... Как пойдет и с чем столкнется реформа местного самоуправления, было ясно заранее. Новосибирский и ставропольский опыт лишь подтверждает давние опасения. Когда законопроекты о реформе принимались Думой в первом чтении, президент Конгресса муниципальных образований России Олег Сысуев, помнится, сказал: "Мэры на местах боятся, что их "кинут".
Мэры боялись не напрасно. Они говорили: расширение полномочий местной власти должно подкрепляться финансово. Для начала следует принять соответствующие поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам. Без этих поправок суть затеянных преобразований напрочь выхолащивается. Тогдашний куратор реформы Дмитрий Козак успокаивал: за поправками дело не станет. Но на прямой вопрос - когда? - отвечал несколько уклончиво. Затем в течение нескольких месяцев депутаты держали оборону - не хотели приступать ко второму чтению, выдвинув условие: деньги - вперед! Но вместо поправок к Налоговому и Бюджетному кодексам правительство представило в Думу лишь концепцию этих поправок. Да и она оказалась весьма уязвимой. Например, муниципальным властям оставляли 100 процентов налогов на рекламу (вы представляете, каковы рекламные доходы в сельской местности?), а вот акцизы на топливо и алкоголь, налоги от игорного бизнеса доставались региональным администрациям.
В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям широкую самостоятельность было заведомым прожектерством. Для реализма в этом деле требовалось одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Догадываясь, к какому варианту может склониться правительство, депутаты подстраховались и приняли в первом чтении закон "О минимальных социальных стандартах". Чем запрограммировали совсем тупиковую ситуацию: сокращать социальные обязательства закон не велит, а сохранять их в неприкосновенности казна не позволяет.
...На заседании Совета законодателей председатель Думы Ставропольского края Юрий Гонтарь с энтузиазмом докладывал: "Люди, которые проводят реформу у нас в крае, не хотят, даже мысленно, возвращаться к тому, что было!".
О том, "что было" и к чему ставропольским реформаторам возвращаться не хочется, я знаю не понаслышке. Был в Ставропольском крае несколько лет назад. Писал о драке за полномочия между мэром Георгиевска и главой Георгиевской территориальной государственной администрации. У последнего были в руках собственность, бюджетные ресурсы. У первого - ничего, кроме конституционного права на независимость. Помню табличку в кабинете мэра. Деликатная такая табличка, встречавшая ходоков-просителей: "Денег нет. Курить можно".
Конфликт в Георгиевске означал столкновение кромешной нищеты с провозглашенной независимостью местной власти от власти государственной. Денег нет, но "курить" уже можно. Уже никто не мешает требовать осуществления своих законных прав на муниципальную собственность, бюджет. Одно неладно: скудость ресурсов то и дело редактирует либеральные прокламации.
Если местное самоуправление не будет обеспечено ничем, кроме параграфа Конституции, оно окончательно дискредитирует себя как практика и как идея.
Все это не внове. Еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: "Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними".
Сегодня мы наблюдаем очередную попытку устранить этот самый антагонизм. С помощью финансовых механизмов сделать местную власть реальной властью. И на бумаге все выглядит превосходно. Муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать милицию, школы, больницы и т. п. Но без внесения необходимых поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят.
Если мэры приобретут не обеспеченные местной казной большие полномочия и соразмерную им ответственность, они станут еще более уязвимы для критики со всех сторон.
Историческая привычка видеть в местной самоорганизации панацею от тотального государственного всевластия, увы, неистребима. Патриархально настроенные мечтатели и сегодня твердят о чудодейственной силе, дремлющей в сотах малой провинции. Александр Солженицын неустанно взывает к правителям: возродите земства, ими спасется Россия! Но что за земство без земли? Что за власть без имущества и без денег?
Суть реформы, которую хочет осуществить центр и которая очень пугает местных правителей, сводится вот к чему: муниципальная власть, доселе отделенная от государственной, возвращается в державное лоно. Административная вертикаль, ставшая едва ли не главным символом путинского правления, таким образом укрепляется. И это пока все, что мы имеем тут в сухом остатке.
ВАЛЕРИЙ ВЫЖУТОВИЧ
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ОБОЗРЕВАТЕЛЬ