Суть спора в том, в какие именно бюджеты должны зачисляться штрафы. Законом Курской области, принятым 18 июня 2004 года, одна из статей местного же закона об административных правонарушениях была дополнена нормой, в соответствии с которой штрафы за эти правонарушения подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении. Прокуратура возразила. Она считает, что данная норма противоречит федеральному законодательству и, значит, должна быть отменена. Протест еще 15 ноября 2004 года был направлен в Думу заместителем прокурора области Николаем Студеникиным, и вот он рассмотрен, хоть и по песенному принципу "не пройдет и полгода". Рассмотрен и отклонен.
Какими же были аргументы сторон – прокуратуры и Думы?
"Частью первой статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, – обосновывал Студеникин прокурорскую позицию в протесте, – предусмотрено, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации. Таким образом, согласно федеральному законодательству штрафы зачисляются в местные бюджеты по месту рассмотрения дела об административном правонарушении".
Как говорится, "почувствуйте разницу"! А она очень существенная – разница между "местом нахождения органа или должностного лица, составившего протокол" и "местом рассмотрения дела об административном правонарушении". Допустим, узрел административное правонарушение и составил протокол работник муниципальной ("сельсоветской", по старому говоря) власти, избранной и работающей на территории некой "Кукуевки". Прежде, чем этот протокол станет реальным основанием для взимания штрафа, он должен быть рассмотрен и "узаконен" административной комиссией с ее государственными функциями. Такие комиссии в Курской области есть только в райцентрах и некоторых других крупных поселках, городах (в областном центре – в каждом из трех административных округов). И вот по варианту, предусмотренному федеральным законодателем, получается, что деньги, добытые в форме административных штрафов на территории "Кукуевки" и властью этой "Кукуевки", должны поступать в гораздо более обеспеченный бюджет города или поселка, который никакого отношения к происходящему в "Кукуевке" и к ее проблемам не имеет. И, конечно, у этого "штрафополучателя" нет ни малейшей заинтересованности в наведении порядка на сельских территориях, – так за что же он деньги получает?..
Это, посчитали депутаты Курской областной Думы, несправедливо. А коль так, то и решили своим законом ввести норму с адресом для штрафов "по месту нахождения органа или должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении". То есть штрафы, добытые местной властью, при таком варианте поступают в бюджет сельского муниципального образования. Как говорится, если уж человек в неположенном месте матюкнулся или еще как-то напакостил, так и то хоть на какую-то пользу для своей территории…
В данном случае областная Дума, как она сама полагала, не посягала на федеральный закон, а наряду с федеральным законодателем поучаствовала в созидании российского законодательства (на уровне области) – дополнила его от имени субъекта РФ новым, уточненным адресом зачисления штрафов. Сделано это, что очевидно, из соображений справедливости, но вот вопрос: имела ли областная Дума на это право? Прокуратуру ведь тоже легко понять. Прокуратура не может руководствоваться критерием "законен только хороший, только справедливый закон" – она обязана добиваться, чтобы областное законодательство соответствовало даже плохим федеральным законам. Да, плохие законы нужно менять, но пока их не изменили, они подлежат неукоснительному исполнению.
Позиция прокуратуры (по тексту протеста) такова: "Исходя из требований Бюджетного кодекса РФ право законодательного регулирования порядка зачисления штрафов за административные правонарушения субъектам Российской Федерации не предоставлено". А вот заместитель губернатора и бывший курский прокурор Николай Ткачев, возражая ныне действующей областной прокуратуре, полагает, что областная Дума была все-таки правомочной участвовать в установлении порядка зачисления штрафов. У бывшего и у нынешнего прокурора, оказывается, разное понимание, что такое "законодательство Российской Федерации". Если прокуратура в протесте исходила из того, что понятия "федеральное законодательство" и "законодательство Российской Федерации" тождественны, то заместитель губернатора Ткачев и, солидарно с ним, депутаты областной Думы считают, что это не так. "Законодательство Российской Федерации", в соответствии с этой точкой зрения, является более широким понятием, включающим в себя и федеральные законы, и законы субъектов РФ, и акты органов местного самоуправления. Поэтому, возвращаясь к тексту статьи 46 Бюджетного кодекса РФ, на которую ссылается прокуратура, Дума остановилась на том, что нарушения все-таки нет. Указанная статья закрепляет порядок зачисления штрафов с оговоркой "если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации". В данном случае "иное" как раз и было предусмотрено "иным законодательным актом Российской Федерации" – законом субъекта РФ.
При рассмотрении этого вопроса отмечалось также, что по поводу расхождений между федеральным и областными законодательствами о порядке зачисления административных штрафов уже имеются решения Верховного суда, но они принимались по несколько иным ситуациям. По таким, когда "штрафные" деньги передавались, скажем, в областной бюджет, или в соответствии с формулировкой "по месту составления протокола". Курские законодатели использовали формулировку "по месту нахождения органа, составившего протокол". По такому случаю Верховный суд еще не высказывался и, значит, нет фактического судебного запрета… Пока нет…