На прошлой неделе первый вице-премьер Дмитрий Медведев сообщил, что в правительстве обсуждается вопрос о расформировании нынешнего федерального министерства здравоохранения и социального развития.
Тут же появились предположения, что речь идет о возрождении министерства труда и социального развития, а также министерства здравоохранения.
Однако хочу напомнить, что Дмитрий Медведев сказал о том, что "сейчас много говорят о необходимости разделения на части" минздравсоцразвития, не назвав возможных новых управленческих структур. Такой осторожный подход нужно только приветствовать, потому что на самом деле речь должна идти не просто о чисто административном шаге - слили-разлили, поменяли вывески и должности, а о глубоко продуманном шаге.
Миссия невыполнима?
Прежде всего давайте поймем, почему же все-таки минздравсоцразвития так и не стал удачным результатом перекройки структуры правительства в 2004 году.
В одном флаконе оказались три крупных и относительно независящих друг от друга направления социальной политики: здравоохранение, трудовые отношения и социальная защита. Если хотя бы по одному из этих направлений ситуация была удовлетворительной, то новому министерству можно было сосредоточиться на двух оставшихся и попытаться улучшить положение дел. Однако все три сферы к 2004 году нуждались в серьезных изменениях, там накопилось немало острых проблем. Не буду делать обзор событий за истекшие с той поры три года, а лишь попробую сформулировать ту "повестку дня", с которой ежедневно сталкиваются даже не чиновники минздравсоцразвития, а десятки миллионов людей, качество жизни которых зависит от деятельности этого учреждения.
Объективности ради нужно отметить, что министерство не жалеет усилий для заботы об этих миллионах людей. Правда, далеко не все получается: серьезно сорван график введения в действие новых центров высокотехнологической медицинской помощи, масштабные закупки оборудования для поликлиник зачастую неэффективны, проведенное выборочное повышение оплаты труда (только врачам и медсестрам "первичного звена", работникам "скорой помощи") усугубило дефицит услуг врачей-специалистов, обошло стороной стационары.
Но медицинская тематика не исчерпывается перечисленным. Министерство уже третий год занимается печально знаменитой программой дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО), кризис которой этой весной стал причиной разбирательств на самом высоком уровне. И, от греха подальше, ДЛО решили упразднить, передав с 1 января 2008 года снабжение бесплатными лекарствами регионам, оставив за федеральным центром только те небольшие категории больных, медикаменты для которых обходятся в крупные суммы (страдающие гемофилией, онкогематологией, гипофизарным нанизмом, люди, перенесшие трансплантацию органов и т.п.).
И в то же время нет даже контуров реформы здравоохранения, о необходимости которой уже не один год говорят в стране. Более того, министерство смирилось с тем, что в федеральном бюджете на 2008-2010 годы заложен рост расходов на здравоохранение компенсирующий только прогнозируемую инфляцию. По-простому говоря, роста не будет. Конечно, остается надежда на регионы, но там с деньгами только иногда густо, а чаще всего пусто.
Повторюсь: министерство старается изо всех сил, но, видимо, захлестнула текучка, не хватает времени на консультации с общественностью, специалистами. И еще немаловажный факт - у руководства министерства просто не доходят руки до проблем трудовых отношений и социальной защиты. Фактически мы видим перед собой прежнее министерство здравоохранения, для которого вопросы социального развития объективно были периферийными.
Вот и проспали давно назревавший кризис пенсионной реформы, допустили снижение коэффициента замещения (отношения средней пенсии к средней зарплате) до позорных для среднеразвитой страны 25 процентов. Если говорить о социальной защите, то из-за неуклюжих действий министерства во время "монетизации" резко ухудшилось качество жизни инвалидов (об этом "Российская газета" писала неоднократно). Так и не сдвинулось с места положение семей с несовершеннолетними детьми, почти половина которых по-прежнему имеет доходы ниже прожиточного минимума. И уж совсем непонятная ситуация: с конца 2004 года правительство не располагает официальными данными по числу бедных в стране, потому что министерству не удается согласовать необходимые методические документы.
Вопросов больше, чем ответов
Можно, конечно, успокаивать себя рекордно низким уровнем безработицы в стране, почти нулевой забастовочной активностью. Но если посмотреть на ситуацию объективно, то и тут есть чем заняться. Прежде всего это положение бюджетного сектора (образование, здравоохранение, культура). Есть целый ворох вопросов, на которые министерство за все эти годы так и не дало внятного ответа. Вот только некоторые из них. Во-первых, какова оптимальная численность занятых, хотя бы в федеральной части этого сектора? Во-вторых, какова наиболее эффективная система оплаты труда должна там быть? И, наконец, в-третьих, что делать с пенсионным обеспечением учителей, врачей, работников культуры?
Требуется прорыв и в формировании политики на рынке труда. Минздравсоцразвития должно было стать катализатором дискуссии о том, какой профиль экономики нужен нашей стране лет через 15-20, когда роль поставщика на мировой рынок прежде всего сырья станет недостойной России. Переход к занятости в основном в наукоемких и обслуживающих их секторах и массовое переобучение нужным для этого специальностям - вот суть перспективной политики занятости. К этому примыкает вопрос о роли трудовой миграции. Здесь так до сих пор и не сформирована четкая позиция - откуда, сколько и на каких рабочих местах России нужны гастарбайтеры. А ведь без этих поистине фундаментальных вещей ни о каком сколько-нибудь ясном представлении об успешном будущем страны не может быть и речи.
Еще один важнейший вопрос из сферы трудовых отношений - поиск баланса между интересами работников и работодателей. Последние события в автомобильной отрасли показали, что впереди нас ждет полоса масштабных и сложных трудовых конфликтов. И это хорошо, потому что работники почувствовали: дела на их предприятиях идут в гору. В противном случае не о чем было бы спорить с администрацией. Но роль ведущего правительственного органа по труду должна заключаться не в отмалчивании и дистанцировании от взрывоопасной ситуации, а в предложении сторонам этого столкновения интересов своего посредничества. Во всяком случае так поступают во всех развитых странах. У нас же этой важнейшей функцией занимается скромная Федеральная служба по труду и занятости. Эта же служба пытается своими очень ограниченными ресурсами контролировать, как реализуется на деле Трудовой кодекс. Результат известен: трудовые права работника массово нарушаются.
И, наконец, из поля зрения минздравсоцразвития совсем выпали вопросы охраны труда - у нас тут явное неблагополучие. На тысячу работников каждый год фиксируется 3-4 случая производственного травматизма, которые заканчиваются длительной нетрудоспособностью, инвалидностью, а иногда и смертью. На каждые 10 тысяч работников у нас ежегодно выявляется 2-3 случая профессионального заболевания, что также немало.
Я мог бы и дальше продолжать список так и не решенных минздравсоцразвитием проблем. Но делать этого не буду, потому что вывод, как мне представляется, очевиден: реорганизация крайне необходима. Однако это не значит, что ее нужно начинать прямо сейчас.
Опыт административной реформы говорит о том, что даже изменение названия министерства парализует его работу не на один месяц - ведь всех сотрудников надо переназначать. А если уж речь идет о серьезной реформе управления социальной сферой, то здесь надо все заранее обдумать, взвесить последствия и только тогда принимать решение. Не надо забывать, что в марте следующего года в России пройдут выборы президента, который к маю сформирует новое правительство. Именно к этому моменту, видимо, и должна быть готова подкорректированная структура управления вопросами здравоохранения и социального развития.
Как это может быть
Прежде всего необходимо возродить министерство здравоохранения, передав ему функции по формированию политики в сфере охраны здоровья. Это включает в себя вопросы обеспечения государственных гарантий получения медицинских услуг, разработки современных стандартов лечения и принципов лекарственного обеспечения, создание эффективной системы профилактики и ранней диагностики заболеваемости, поиска оптимального сочетания бюджетной, страховой и платной медицины и многое другое.
Под кураторство нового минздрава должен быть отдан Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а также вновь созданная Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и благополучия человека.
Что касается весьма расхожего мнения о необходимости возрождения министерства труда и социального развития, то здесь я хотел бы поспорить. Как я уже сказал, у нас сейчас очень крупная и, возможно, ключевая для будущего страны повестка дня в сфере труда и занятости, которая вполне достаточна для формирования полноценного министерства труда. Причем в сферу его кураторства необходимо передать Федеральную миграционную службу, а также нынешнюю Федеральную службу по труду и занятости. Минтруд должен контролировать и работу Фонда социального страхования, особенно в части выплаты пособий по временной нетрудоспособности и страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Что касается "социального развития", то здесь, видимо, назрело создание Федерального агентства по семье и социальной защите, кураторство которого должен осуществлять премьер-министр. В сферу ведения этого агентства могут перейти шесть вопросов. Первый - разработка демографической политики. Второй - пенсионное обеспечение. Третий - обеспечение родовыми сертификатами. Четвертый - медико-социальная экспертиза и обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации. Пятый - организация выплат напрямую за счет федерального бюджета ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) федеральным льготникам и ведение их реестра, материнского капитала и пособий неработающим матерям. И шестой - обеспечение летнего отдыха детей. Под кураторство этой службы должен перейти и Пенсионный фонд.
Отдельный вопрос - это судьба нынешнего Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, через которое проходят многомиллиардные закупки для государственных нужд. В будущей структуре правительства, видимо, такого рода структур быть не должно. Дело в том, что сейчас это агентство находится в ведении минздравсоцразвития, фактически являясь его частью. Тем самым нарушается основополагающий принцип административной реформы - четкое разграничение разного типа функций. Министерство должно заниматься формированием политики во вверенном ему секторе государственной деятельности, агентство - реализовывать эту политику (тратить деньги), служба - заниматься контролем и надзором за соблюдением законодательства. В реальной действительности такого чистого разделения функций не получается, но к этому, по крайней мере, надо очень близко подойти. Поэтому если говорить о закупках для федеральных нужд, то ими (от танков до бинтов) должна заниматься одна-единственная государственная корпорация, в руководящий орган которой должны входить высокопоставленные представители исполнительной и законодательной власти, Счетной палаты, общественности. Это существенно снизит коррупционные риски, освободит министерства от текущего контроля за финансовыми потоками в подведомственной отрасли. Вот тогда, может быть, существенно повысится качество проектов законов и других нормативных актов, которые выходят из-под пера министерских чиновников.