Авторы закона о госзакупках прочили ему блестящее антикоррупционное будущее. Предполагалось, что благодаря ему казна сможет экономить до триллиона рублей в год. Основания для такого прогноза, конечно же, были. Однако пошел третий год, а экономический эффект по сей день остается сомнительным, не утихает при этом критика в адрес закона. В чем причина? Об этом размышляет директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева Ирина Кузнецова.
Российская газета: Ирина Владимировна, вы тоже принимали участие в подготовке закона. Он оправдал ваши надежды?
Ирина Кузнецова: Закон принимался в яростных спорах. И по концептуальным вещам в 2005 году, когда закон принимался, не все точки зрения, особенно специалистов по госзаказу, были услышаны.
Руководитель ФАС Игорь Юрьевич Артемьев ожидал от закона колоссального экономического эффекта. Если рассматривать эффективность как экономию, а экономию - как разницу, выигранную на торгах, то ФАС уже сейчас может праздновать победу. Другое дело, что эффективность - отнюдь не только и не всегда экономия средств, выделенных на закупку. И вот здесь точка зрения специалистов менее радужная.
Чтобы определить эффективность, нужно прежде всего понять, насколько адекватны выставленные государством требования к товару или услуге. Второе: с какими издержками они удовлетворяются? Сколько на это потрачено времени, человеческого ресурса, информационного ресурса и так далее. К этому вполне подходит пословица: "за морем телушка - полушка, да дорог перевоз". А самое главное - необходимо понять, насколько то, что мы покупаем для государства, эффективно в эксплуатации.
Условно говоря, мы можем купить чайник или тапочки, а они, что называется, будут однодневными. Я недавно в своем институте обнаружила утюг, которому 50 лет. Он неподъемный, но он греет, гладит и не поджигает! Вот это была эффективная покупка. Оценить конечный эффект закупки позволит только время.
РГ: Да и с той точки зрения, с которой смотрит ФАС, эффект пока тоже сомнительный. Специалисты в один голос говорят, что механизм установления начальной цены контракта не отработан. Это ведет либо к виртуальной экономии, либо, наоборот, к перерасходу средств. Вы согласны?
Кузнецова: Конечно. Первое. Беда в том, что закупочный цикл включает в себя три процесса: формирование заказа, размещение заказа и исполнение заказа. У нас нормирован только средний процесс - размещение. А формирование заказа, где закладывается 60 процентов эффективности этого самого государственного заказа, нормируется фактически нулевым образом. Следовательно, нужны нормы, четко и процедурно регламентирующие формирование заказа, в том числе и начальной цены контракта. К этим нормам нужен толмач, поскольку пользователь должен четко понимать, как пользоваться нормой закона. Необходимо написать не только нормы, но и "инструкцию по эксплуатации" этих норм.
Я уже целый год бью в колокола о том, что никакую коррупцию побороть мы не сможем, поскольку нельзя бороться с коррупцией посередине и не бороться в начале и в конце.
Второе. Мы, к сожалению, так жестко построили нормы 94-го закона (о госзакупках), написали, что ничего нельзя менять ни в условиях контракта, ни в документах, потому что мы боремся с коррупцией. Но эта борьба ведет сейчас к тому, что поставщики ГСМ, поставщики продовольствия не жаждут бежать на госзаказ. Они говорят: мы лучше в розницу поторгуем в корпоративном секторе, потому что твердая цена при такой инфляции, плохо просчитанная начальная цена контракта не позволяют поставщику низко оценивать свои риски. Эти риски могут превысить те выгоды, которые дает государственный контракт.
Поэтому сейчас беда многих аукционов в том, что конкуренции на них фактически нет - поставщики не идут. И скоро заказчик будет вынужден бегать за поставщиком, а не наоборот. Надо дать возможность поставщику почувствовать свою выгоду.
Третье. Да, я на сто процентов согласна: аукцион - самый прозрачный способ размещения заказа. Другое дело, что не на все аукцион пригоден. Во всех странах мира аукционы используются как способ размещения заказа на простые, стандартно сопоставимые товары. Но мы же не только их закупаем. Хотя даже простые товары не так просты. Возьмем хотя бы ГСМ. Если мне нужны ГСМ для северного завоза, здесь важны уже не только цена и качество топлива, а и то, кто его повезет. И здесь заказчик должен сам решать, как он будет размещать заказ. Иначе - аукцион провел, а потом фирма-победитель приходит и говорит: ну не смогла, не втолкнула это топливо в последний танкер, хотя вот он, ГСМ - на берегу, качественный и дешевый. Потому что логистика не выстроена. И что прикажете делать?
РГ: Вчинять штраф и заносить в черный список.
Кузнецова: Да, безусловно. Но попробуй еще получить штраф, особенно по договору страхования, который поставщик может приносить как обеспечение контракта. В нем так описаны страховые случаи, что получить по нему свои средства обратно государство может далеко не всегда, а типовых, утвержденных государством форм таких договоров нет. То же касается банковских гарантий. Пока судишься, пока доказываешь, что ты прав, а поставщик неправ, три года уйдет. А главное - завоз-то сорван.
РГ: Многие настаивают, что закон о госзакупках надо отменить и написать новый.
Кузнецова: Нет, отменять закон не нужно. Мы очень долго боролись с волюнтаризмом в госзаказе и требовали процедурный закон. Мы его получили. При всех вопросах к закону в нем есть позитив. Разумеется, его нужно оптимизировать. В нем должны быть уравновешены права заказчика и поставщика, чтобы сделка была равноправная. Если будет перекос в сторону прав поставщика, заказчик, естественно, теряет. Но и обратная ситуация для заказчика выйдет боком: если сделка поставщику невыгодна, он просто не пойдет на нее. Следовательно, не будет конкуренции. Следовательно, сделка пройдет по более высокой цене.
РГ: Все говорят о том, что крайне не хватает грамотных кадров для госзакупок. Но вы-то их готовите. Этого мало?
Кузнецова: Только что мы отметили 10-летие нашего института, и это фактически совпадает с 10-летием отечественного госзаказа. Институт за это время подготовил уже больше 18 тысяч специалистов по госзаказу. Представьте: в стране примерно 70-100 тысяч специалистов заняты этой деятельностью. Из них 20 процентов подготовил институт. А потребность в подготовке кадров только возрастает. Поэтому я думаю, что у нашего института, как и у всех сорока других образовательных учреждений, лицензированных по этой программе, просто неподъемная сейчас ноша.
Есть одна сторона вопроса - квалифицированность обучения. Сейчас даже макаронные фабрики готовы учить по госзаказу, спрос-то есть. Поэтому образовательной системе нужно взглянуть повнимательнее на учителей, ведь от них в первую очередь зависит, будет чиновник грамотно и эффективно размещать госзаказ или нет. С другой стороны, я убеждена, что в законе должны быть четко описаны требования квалификации закупочного персонала.
РГ: Почему в этой сфере большая текучесть кадров?
Кузнецова: Сложно, очень ответственно, никакие манны небесные не падают, а административная и уголовная ответственность светит. Мы сейчас за государственный счет готовим специалистов, а они, как только оперились, быстренько уходят в бизнес - по нашим оценкам, до 40 процентов. И нам приходится каждый раз для одних и тех же структур заново готовить кадры.
С зарплатой, конечно, надо решать. Мы только что обучили работников Федеральной налоговой службы. У них средняя зарплата по стране - 7 тысяч рублей. А если они совершили ошибку, работая в конкурсной комиссии, то минус 30 тысяч из личного кошелька! И это минимум.
Конечно, надо повышать мотивацию к этой работе, и материальную, и моральную. Обязательно нужны какие-то поощрительные меры. Кроме того, на мой взгляд, эта деятельность, сопряженная с очень большими рисками и для самого закупщика, и для государства, должна страховаться, как страхуются адвокаты или нотариусы. Человек не должен думать о том, что из-за ошибки его семья завтра может остаться без средств к существованию.
РГ: А аттестации недостаточно для того, чтобы застраховать закупщика от ошибок?
Кузнецова: Конечно, нет. Аттестацию часто проводят люди, которые сами в госзакупках ничего не понимают. Именно поэтому Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу только что разработала и утвердила стандарт деятельности для работодателей и заказчиков. И сейчас разрабатывает тесты, с помощью которых можно будет оценить компетентность закупочного персонала, соответствие стандарту. И первые, кто будет аттестован в добровольном порядке, - это, конечно, члены гильдии.
РГ: Итак, в сегодняшней ситуации, получается, большое количество нарушений просто неизбежно?
Кузнецова: Во-первых, неизбежно. Второе: вот уже больше года наш институт по соглашению с Федеральной антимонопольной службой ведет мониторинг исполнения нового закона. И результаты мониторинга показывают, что коррупция начинает расцветать там, где много "белого шума": за массовыми мелкими нарушениями от незнания плохо видны, а порой заметны только специалисту, коррупционные схемы. Грамотный специалист действительно видит сразу, где идет манипулирование нормами закона, где торги моделируются. Именно поэтому, я считаю, нужно учить не только заказчиков и поставщиков, но еще и контролеров. И, конечно же, как только появится нормирование всех стадий закупочного цикла и понятное руководство по их исполнению, лазеек, через которые можно скрыть моделирование заказа, будет значительно меньше.
А слово здесь, конечно же, за специалистами. Поэтому праздновать победу или горевать по поводу реализации нового закупочного законодательства еще рано.