Реформа местного самоуправления в Российской Федерации началась почти пять лет назад. О том, как она проходит, "Российской газете" рассказала заместитель председателя комитета областной Думы по бюджету, финансам и налогам Елена Чечунова.
Российская газета: Елена Валерьевна, существует мнение, что муниципальные органы зачастую работают неэффективно потому, что средств на осуществление их полномочий недостаточно. Так ли это?
Елена Чечунова: Идеология 131-го Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", как известно, такова: разделить полномочия и обеспечить их выполнение финансовыми ресурсами. Но не секрет, что муниципальным образованиям этих ресурсов явно не хватает.
РГ: Денег мало или полномочий "сбросили" слишком много?
Чечунова: Местная власть досконально знает ситуацию на территории, именно к ней чаще всего обращаются со своими проблемами жители. Исходя из этого, закрепили и полномочия, и собственные доходные источники - налоги на доходы и на имущество физических лиц, на землю и на вмененный доход. Но остающаяся на территории доля первого из этих налогов, самого собираемого, невелика - от 10 до 30 процентов. Ограничены по разным объективным причинам и поступлениях от трех других.
РГ: Отсюда и весь громоздкий механизм перераспределения?
Чечунова: Да. Но не только поэтому. Есть масса муниципальных образований, которым объективно необходимы дотации. И они получают такую поддержку за счет других, более развитых территорий, которые в свою очередь в значительной степени теряют заинтересованность в дальнейшем развитии.
РГ: Существует ли какойто расчет минимально необходимого муниципального бюджета, сопоставимого с объемом его функций и полномочий? Или происходит то же, что и с прожиточным минимумом, который фактически определяется исходя из того, сколько может "потянуть" государство?
Чечунова: Расходные полномочия муниципальных образований рассчитываются предметно, по нормативам, которые из года в год растут, но все равно согласуются с возможностями. Формально ресурсов вроде бы выделяется столько, сколько нужно. Однако реальность подчас оказывается более суровой.
Кроме того, в окончательном варианте бюджета муниципального образования, утвержденном депутатами, сумма по той или иной статье может оказаться меньше расчетной. Существует комплекс проблем, и местные органы власти сами выбирают, условно говоря, какую дырку в хозяйстве заткнуть.
Следовательно, надо срочно переходить на более эффективную методику расходования бюджетных средств. Одно из направлений - программно-целевой метод, когда финансируется не просто отдельное полномочие, а программа с четко определенными целями и задачами. То есть мы финансируем не процесс, а его результат. В бюджетном послании губернатор Свердловской области Эдуард Россель поставил задачу за ближайшие три года довести долю финансовых ресурсов, которые расходуются по такой методике, с 36 до 50 процентов.
Второй путь, и о нем тоже было заявлено, - переход от финансирования собственно учреждения к финансированию услуги. Надо посчитать, сколько она стоит, и заказать ее не бюджетному учреждению, а автономной некоммерческой организации, которая, помимо этого, может оказывать подобные услуги и другим заказчикам.
РГ: Но, если этих заказчиков не окажется, организация протянет ноги, и тогда услуг не будет вообще...
Чечунова: Придется учитывать специфику каждого муниципального образования. Там, где возможно, это надо сделать. Ведь мы должны стимулировать развитие тех муниципальных образований, которые имеют базу для этого. Как, впрочем, и тех, у которых такого резерва нет. Самое плохое - иждивенческие настроения.
Так или иначе, "прожиточный минимум" местному бюджету обеспечен. Однако если в 2000 году на территории моего родного Нижнего Тагила оставалось 55 процентов всех собираемых налогов, то через пять лет эта цифра опустилась до четырнадцати. Понятно, что часть изымаемых сумм возвращается. Но сама эта разница говорит о многом.
Совсем уйти от перераспределения мы пока не можем, но целесообразные коррективы вносим. В текущем году вместо того, чтобы выделить пять миллиардов рублей дотаций, оставили на местах соответствующую долю налоговых отчислений. Соберут больше - значит, больше потратят на свои цели.
Реальной помощью местным властям станут и средства из федерального фонда реформирования ЖКХ на капитальный ремонт жилых домов. Из областного бюджета выделяются серьезные деньги на софинансирование муниципальных инвестиционных программ и проектов - совсем недавно из дополнительных доходов на эти цели выделено более 500 миллионов рублей.
РГ: И что - всем хватило, все довольны?
Чечунова: Денег не хватает никогда. Их поиск - это определение приоритетов. Выезжаем в одно муниципальное образование, видим: со многим справляются сами, но дороги просто в катастрофическом состоянии. В другом МО глава сам говорит: мне помощь от вас нужна только в реализации программы газификации. В третьем - в строительстве детских садов... В том же Нижнем Тагиле пришли к выводу, что самое важное - построить современный перинатальный центр. На эту стройку областной бюджет добавил 114 миллионов. Хотя и дороги в городе, безусловно, оставляют желать лучшего, и трамвайный парк изношен. Между тем по существующему нормативу на транспортное обслуживание выделяется столько, что раз в год и новый трамвай не купишь.
РГ: В том же 131-м Законе заложен механизм внешнего управления: если в течение трех лет местная власть не справляется со своими полномочиями, область может взять руль в свои руки. Может ли чтолибо подобное произойти в Свердловской области? В частности, несколько месяцев назад губернатор пригрозил ввести внешнее управление в муниципалитетах, задолжавших огромные суммы энергетикам...
Чечунова: Судя по долгам ЖКХ, можно ставить вопрос о банкротстве целого ряда муниципальных образований. Благодаря целевой поддержке областного бюджета задолженность частично гасилась, но, к сожалению, сказать, что она сократилась существенно, нельзя. Зная, что область поможет, муниципалитеты пускали средства от текущих платежей на решение других задач, к примеру строительство котельных. А если средства инвестируются, то и речи о банкротстве вроде бы нет.
РГ: Энергетики возразили бы...
Чечунова: Как экономист я на их стороне. Сначала закройте текущие расходы, а потом тратьте средства на развитие. Но это экономический подход. А политический и социальный - несколько иной. В этом и заключается задача власти - научиться их совмещать.
РГ: Как же в этой ситуации оценить работу муниципалитетов, их развитие? Рейтинги областного министерства экономики говорят о какомто броуновском движении.
Чечунова: Мы, к сожалению, в этом плане несколько отстали от других субъектов Федерации, где часть межбюджетных трансфертов зависит от показателей социальноэкономического развития и разработана достаточно стройная система критериев оценки. Если динамика положительная, муниципалитет получает дополнительные средства.
Регионам рекомендуют создать зависимость между динамикой развития муниципальных образований и помощью им. Такую же задачу поставил в своем бюджетном послании и губернатор. Сказать, к чему придет правительство области, мне сейчас сложно, но знаю, что работа в этом направлении ведется. Видимо, будет создана некая система поощрительных грантов для муниципалитетов.
РГ: Насколько горячими, по вашей оценке, будут нынешней осенью дебаты по согласованию муниципальных бюджетов?
Чечунова: Возможно, процесс пойдет легче, поскольку мы обсудили все "болячки" муниципальных образований заранее, на заседании депутатской фракции партии "Единая Россия", зафиксировали объекты развития и перечень направили в правительство. Так что приоритеты для территорий уже определены, что называется, на берегу, причем каждый муниципалитет должен выделить средства на их реализацию.
РГ: А как они это сделают, если бюджет рассчитывается по весьма скромным нормативам? Дополнительные доходы когда еще появятся...
Чечунова: Меня этот вопрос тоже мучает. Если средства на софинансирование проектов изначально не предусматриваются, значит, муниципалитет перераспределяет их сам, и на какомто из направлений вновь появляются дыры. Повторюсь, бюджетные ресурсы всегда ограничены. Но если пять лет назад областной бюджет был в несколько раз меньше, то соответственно стояла задача сохранить имеющиеся бюджетные учреждения и дать территориям хоть какую-то возможность выжить. Сегодня мы можем говорить о росте вложений в муниципальные проекты, о том, чтобы сам бюджет стал инвестиционным.