Федерального закона о ГЧП нет. Регионы принимают собственные законодательные акты, причем везде государственно-частное партнерство понимают по-своему. К чему это приводит, "РБГ" рассказывает Валерия Григорьева, член Экспертного совета Центра развития ГЧП, научный сотрудник Института регионального законодательства Воронежской области.
- Сколько на сегодняшний день принято региональных законов в сфере ГЧП?
- По моим данным, на начало года действовало 30 региональных законов. Последние два закона были приняты в декабре 2010 года в Чувашской Республике и Калининградской области. Разработаны они в соответствии с Модельным законом "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах ГЧП", разработанным Экспертным советом по законодательству о ГЧП при Комитете Госдумы по экономической политике и предпринимательству. Вообще Модельный закон стал основой для многих региональных законов. Мне известно о ведущейся работе по разработке таких законов в семи регионах, в том числе в Пермском крае, в Воронежской, Липецкой, Московской областях, Москве.
- Как развивалось законодательство о ГЧП в России? Какие проблемы возникают в этой связи?
- Начало развитию ГЧП в России положил принятый в 2005 году Закон "О концессионных соглашениях". Можно было ожидать, что он послужит импульсом для дальнейшего принятия законов в данной сфере и соответствующей их систематизации. Однако этого не произошло. Законодательство о ГЧП развивается, на мой взгляд, медленно и фрагментарно. Конечно, принят ряд важных законов о Внешэкономбанке, об особых экономических зонах, появилась статья в Бюджетном кодексе об Инвестиционном фонде. Но в целом их разработка не имеет комплексного характера, что вызывает значительные сложности их применения и определения места в системе законодательства.
Начало регионального законотворчества в сфере ГЧП также приходится на 2005 - 2006 годы, когда были приняты первые законы о ГЧП в Томской области и Санкт-Петербурге. Затем постепенно такую работу начали вести другие регионы, но довольно спокойно вплоть до 2009 года. А с 2010 года, после появления Модельного закона, начался просто законотворческий "бум" законов о ГЧП, 19 из 30 законов были приняты именно в 2010 г.
Впрочем, наличие региональных законов не снимает проблемы правовой неопределенности. В самих законах очень по-разному даны определения понятия, принципов, форм ГЧП. Отсутствие общепризнанных, четких и понятных для всех признаков ГЧП породило совершенно произвольное выделение форм ГЧП. Ряд законов пошли по пути перечисления всевозможных механизмов участия частного лица в хозяйственной деятельности, которые как-то могут пересекаться с государством.
К формам ГЧП эти регионы отнесли государственные и муниципальные контракты, инвестиционную деятельность, агентства инвестиций и развития, лизинговую деятельность, концессионные соглашения, особые экономически зоны, организации со смешанной формой собственности. Приводимые инструменты, во-первых, имеют разный характер: что общего между инвестиционной деятельностью и организациями со смешанной формой собственности? Во-вторых, регулируются разными отраслями права. И, в-третьих, очевидно, используются не только в целях осуществления проектов ГЧП, а гораздо шире.
После того как появился Модельный закон, законы регионов стали более единообразны. Следуя ему, они разграничили формы ГЧП по двум направлениям. Первое - это имущественное участие конкретного региона. Оно предусматривает предоставление публичным субъектом в аренду частному партнеру объектов, находящихся в публичной собственности. Второе - финансовое. Под ним подразумевается финансирование работ по подготовке конкурса на заключение соглашения ГЧП, государственные гарантии по займам, которые привлекаются частным партнером, выкуп результатов деятельности частного партнера или софинансирование деятельности партнера из средств окружного бюджета или бюджета конкретного региона, компенсация частному партнеру условий минимального трафика или минимального объема потребления по условиям соглашения.
- Что такое муниципально-частное партнерство?
- Это когда муниципальное образование привлекает средства частных партнеров для выполнения работ по строительству либо эксплуатации, реконструкции объектов социальной значимости, а также предоставление публичных услуг с их использованием. По сути это то же самое ГЧП, но только по вопросам местного значения. К ним относится создание условий для обеспечения населения услугами связи, организаций культуры, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга.