Иностранные компании, инвестирующие в российскую экономику, пожаловались, что контроль инвестиций в стратегические отрасли в России слишком жесткий, он ставит избыточные административные барьеры, мешает свободному движению капитала. Ответить на эти упреки и рассказать, какие изменения будут внесены в закон "РБГ" попросила заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Андрея Цыганова.
- Андрей Геннадьевич, иностранные инвесторы считают, что контроль иностранных инвестиций в стратегические отрасли в России излишне жесткий. Вы согласны с этим мнением?
- Несмотря на то что цель закона жесткая - обеспечить, чтобы у нас все было в порядке с обороной страны и безопасностью государства, мы считаем, что режим контроля достаточно либерален. И более того, мы делаем сейчас шаги по его дальнейшей либерализации. Почему? Потому что ясно совершенно, что всегда есть баланс между обеспечением экономических интересов России и защитой ее обороны и безопасности. И очень часто эти задачи не противоречат друг другу, а, наоборот, взаимосвязаны. Потому что иностранные компании, даже в тех секторах, где производится оружие, делается ядерное топливо, проводятся какие-то глубокие изучения недр, привносят свои технологии, свой опыт, свои ноу-хау и тем самым делают российскую экономику, обороноспособность страны и безопасность государства еще крепче. Поэтому нет никакого неприятия иностранных инвесторов.
- Какие виды контроля существуют?
- Они перечислены в законе. Это контроль предварительный и контроль последующий. Последующий контроль - в форме уведомления о владении определенным процентом акций (долей) в уставном капитале хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение. Предварительный - когда до осуществления сделки иностранный инвестор обязан подать ходатайство в уполномоченный орган и получить согласие правительственной комиссии на совершение этой сделки. Это - установленная законом процедура. Решение правительственной комиссии может содержать условия, которые упомянуты в законе. Перечень их исчерпывающий. Они касаются, к примеру, поддержания мобилизационных мощностей в надлежащем порядке. Либо выполнения работ по оборонному заказу, если, конечно, оборонный заказ у этих предприятий имеется. Либо оказания услуг и поставки товаров по регулируемым тарифам, если эти тарифы регулируются государством.
Либо это касается исполнения определенных обязательств, указанных в бизнес-плане, который сама компания-заявитель (иностранный инвестор) представляет. Они могут касаться вопросов переработки определенной доли продукции, которая будет выпускаться данным хозяйственным обществом, на территории РФ. Либо эти условия могут касаться соблюдения требований по отношению к государственной и иной охраняемой законом тайне. Расширительному толкованию перечень не подлежит.
- Каков срок рассмотрения заявки инвестора?
- Есть страны, где процесс рассмотрения заявок иностранных инвесторов короче по времени, чем у нас. Например, в Японии. Может быть, это хорошо. У нас в уполномоченном органе срок рассмотрения составляет менее двух месяцев. В течение 14 дней мы должны провести проверку и установить, что данное хозяйственное общество является стратегом, иностранные инвесторы действительно являются иностранными инвесторами и в результате совершения сделки устанавливают контроль над стратегом. Мы обязаны направить эти документы в Федеральную службу безопасности и сами провести углубленную проверку. Федеральная служба безопасности в течение месяца должна нам ответить о наличии или отсутствии угроз. После этого мы обязаны незамедлительно направить подготовленные документы в правительственную комиссию. Правительственная комиссия должна определить, когда она соберется и рассмотрит их. Обычно сделки с участием иностранных инвесторов, да еще и в стратегических секторах экономики, - сделки крупные и долгие. Участники долго присматриваются друг к другу, долго договариваются, по полгода проводят углубленный анализ того объекта, той компании, которую они хотят купить. Поэтому те сроки, в которые правительственная комиссия принимает решение, не являются обременительными для участников сделки и не мешают им проводить иные подготовительные процедуры.
- Каковы основные показатели, которые характеризуют практику применения закона об иностранных инвестициях?
- В прошлом году мы получили ходатайства иностранных инвесторов в отношении стратегических хозяйственных обществ из 23 иностранных государств. Это самые разные юрисдикции. Кроме того, законодательство распространяется и на международные организации, иностранные государства, и организации, которые находятся под контролем иностранных государств. Всего от частных иностранных компаний поступило 69 ходатайств и еще 8 ходатайств - от организаций, которые находятся под контролем иностранных государств или международных организаций. Если смотреть по видам деятельности, то около 30 процентов ходатайств касаются сферы пользования участками недр федерального значения. 12 процентов - разработки и распространения шифровальных криптографических средств. 12 процентов - телерадиовещания. Вместе с тем в нашу статистику входят крупнейшие, многомиллиардные сделки в других отраслях. Например, сделка по участию французской компании "Альстом" в капитале Тверского вагоностроительного завода. В этом же году мы завершили рассмотрение сделки по приобретению "Кока-колой" "Вимм-Билль-Данна". Она тоже подпадает под закон о стратегических инвестициях. В прошлом году это была сделка по приобретению "Даноном" компании "Юнимилк". Разумеется, иностранные инвесторы совершили за 2010 год тысячи сделок по приобретению акций российских компаний. Но только несколько десятков из них попадают под действие российского законодательства об инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение.
- Много ли возвращается ходатайств? По каким причинам отказывают?
- Возврат и отказ - разные вещи. Возврат ходатайства означает то, что оно не подлежит рассмотрению правительственной комиссией по той ли иной причине. Когда ходатайство плохо подготовлено, это единичные случаи. Как правило, международные сделки обслуживают достаточно квалифицированные юристы. И случаев совсем неудовлетворительной подготовки ходатайств у нас не бывает. Бывают случаи, когда не представлены какие-то документы. Мы, естественно, даем возможность эти документы, которые прямо перечислены в законе, но не представлены по какой-то причине, нам дополнительно направить. Если не справляются с этим иностранные инвесторы, значит, мы это ходатайство возвращаем. Таких случаев очень мало.
Но бывает, что мы возвращаем ходатайство, проведя при этом необходимую аналитическую работу. Например, компания утверждает, что находится под контролем нескольких иностранных компаний. А на самом деле каждая из них принадлежит совершенно самостоятельному юридическому лицу, и ни одно из них не осуществляет контроль над этим инвестором. В этом случае такого рода сделки не подпадают под действие нашего закона.
- Они сознательно обманывают?
- Почему обманывают? У них просто бизнес так устроен, когда в нем есть несколько партнеров, и они договорились, но ни один из них не является мажоритарным акционером, не принимает единоличные решения. Конечно, мы в этом случае проверяем, нет ли между этими гражданами каких-то других акционерных соглашений, например, о том, как они обязаны голосовать, какие решения обязаны принимать. Если такого рода соглашений не существует, значит, это не наши клиенты. Вместе с тем бывают случаи, когда такие сделки выносятся на рассмотрение правительственной комиссии. В законе записано, что вы можете осуществлять контроль над хозяйственным обществом, и не имея 50 процентов акций, но при этом доли всех других акционеров, независимых друг от друга, должны быть существенно меньше, чем ваш пакет. У одного, к примеру, 40 процентов, а у других по 3, по 5, по 0,5. Значит, при таком соотношении акций вы все равно признаетесь контролирующим субъектом и подпадаете под действие федерального закона.
Третий случай, когда само хозяйственное общество, акции которого приобретаются, не является стратегом. Например, занималось оно каким-то видом деятельности, имеющим стратегическое значение, и у него была лицензия. Срок действия лицензии несколько лет назад истек. Она не возобновлялась. Хозяйственное общество стратегической деятельности давно не ведет. В этом случае мы не можем по отношению к нему применять те процедуры и те ограничения, которые установлены нашим законодательством.
- А что касается отказов?
- Немного статистики. 80 ходатайств было рассмотрено у нас в целом, с учетом переходящих с прошлого года, за 2010-й год. По части ходатайств мы сами принимали решения, в том числе по возврату. 57 сделок рассмотрела правительственная комиссия. Только в трех случаях было принято решение об отказе.
- Как они ведут себя - те, кому отказывают?
- Они соглашаются. Наше решение, решение федерального уполномоченного органа, также ни разу не обжаловалось. Хотя уже появилась практика, когда в корпоративных спорах используются нормы 57-го закона, но связаны они, в основном, с применением его как некого ограничителя в гражданско-правовых спорах. Сами участники гражданского спора между собой выясняют отношения. Было два случая, когда мы сами обращались с исками в суд о признании тех или иных сделок недействительными, в плане применения последствия ничтожных сделок, потому что они были осуществлены без нашего согласования. И в том и в другом случае заключили мировое соглашение.
- Вопрос о поправках к законодательству. В чем суть первого и второго пакета поправок к 57-му закону?
- Мы думаем, что большую часть тех вопросов, которые иногда возникают при применении 57-го закона, мы решим в рамках первого и второго пакета. Почему в двух? Потому что есть вещи насущные, а есть те, над которыми еще надо немного подумать. Они могут немного потерпеть.
Первым пакетом мы исключаем некоторые очевидные излишества в контроле за иностранными инвесторами, которые намерены установить контроль над стратегическими хозяйственными обществами. Например, в своей практике мы столкнулись с тем, что у нас к стратегическим видам деятельности относятся криптографические услуги. Если компания занимается шифрованием, дешифрованием информации, поставляя на рынок всякие жучки, декодеры, - это одно. Если это компания, которая разрабатывает специальные программные средства узкого применения и оснащает ими свои структурные подразделения, - это другое. К примеру, банки не относятся к категории стратегических хозяйственных обществ сами по себе (хотя значение крупнейших из них для обороны страны и безопасности государства очень велико). Но такой вид деятельности, как осуществление криптографических услуг, которые всегда присутствуют в межбанковских взаимоотношениях, во взаимоотношениях банк-клиент, сделало их деятельность и сделки с их акциями предметом рассмотрения в рамках 57-го закона. Поэтому уже на первом заседании правительственной комиссии, которое пришлось на острую фазу финансового кризиса, стало ясно, что некоторые банки надо быстро санировать.
Другой случай - работа с возбудителями инфекционных заболеваний. Этот вид деятельности прямо упомянут в законе как стратегический. Оспа, сибирская язва, чума, холера - это одно. Дрожжевые грибки, молочно-кислые бактерии - другое. Получилось так, что работа лаборатории на молочном комбинате, которая делает пробы молока, оказалась таким же стратегическим видом деятельности, как работа в противочумной лаборатории. Понятно, что те виды возбудителей инфекционных заболеваний, которые относятся к низшим группам патогенности, надо исключать из сферы применения закона. Еще один вид деятельности, который также убирается из-под нашего контроля - радиационные источники. Они делятся по категориям потенциальной опасности. И ясно совершенно, что синхрофазотрон или сложный лазерный прибор огромной мощности - это одно. А рентгеновский кабинет в стоматологической поликлинике - совсем иное. Поэтому, учитывая, что такие источники радиации делятся по категориям потенциальной опасности, низшие категории потенциальной опасности мы из закона исключаем. Это избыточное административное препятствие для нормального совершения сделок и движения капитала в этих отраслях.
Есть еще один важный момент. Часто бывает, когда в сфере недропользования в рамках дополнительной эмиссии акций процентное соотношение долей не меняется. В новой эмиссии каждый берет столько же, сколько у него было до того. Такие случаи, когда не появляется новое контролирующее общество или российская компания не меняется на иностранную, как на контролера российского недропользователя, мы также исключаем из закона первым пакетом.
Еще одна поправка по процедурам. Когда правительственная комиссия выдвигает дополнительные условия иностранному инвестору, все эти условия должны быть зафиксированы отдельным соглашением, которое, мы, как уполномоченный орган, заключаем с иностранным инвестором. На это соглашение закон нам дал всего 20 дней. Иностранные инвесторы объясняют нам, что за такое короткое время они не успевают согласовать текст документа с теми, кто принимает решение. Иногда, например, требуется получить согласие совета директоров крупной транснациональной компании. Поэтому сейчас появилась возможность, во-первых, продлить срок заключения соглашения с иностранным инвестором, установленный законом. А во-вторых, дать возможность по заявлению самого иностранного инвестора его еще дополнительно продлить на пару недель.
Второй пакет содержит более принципиальные изменения. Полностью меняется понятие контроля по отношению к иностранным инвесторам, которые пользуются участками недр федерального значения. Сейчас контрольным является владение 10 процентами акций общества, у которого есть лицензия на такого рода участки недр. Ясно, что это отпугивает иностранных инвесторов.
Поэтому теперь те пороговые значения, которые установлены нашим законодательством, будут в большей степени коррегированы с нормами корпоративного законодательства. Пороговое значение установления контроля для обществ, которые владеют лицензиями на право пользования участками недр федерального значения, будет повышено с 10 до 25 процентов. 25 процентов - это уже какой-то контроль, блокирующий пакет. Пожалуй, это наиболее существенное изменение законодательства. Совсем недавно правительство Российской Федерации внесло еще две очень важные поправки к тому законопректу, который уже принят Государственной Думой в первом чтении ("первый пакет поправок"). Президент Российской Федерации и председатель правительства Российской Федерации поручили нам изъять из сферы регулирования законодательства об иностранных инвестициях в стратегические общества сделки между организациями, находящимися под контролем российских граждан или юридических лиц, а также сделки с участием международных финансовых организаций. Это - еще один серьезный шаг по либерализации законодательства и улучшению инвестиционного климата в нашей стране.
