Варнавский: Для успешного партнерства бизнеса и власти нужно менять законы

В широком понятии государственно-частное партнерство как феномен существовало всегда, как только появились государства. Если, конечно, под ГЧП понимать сотрудничество государства и бизнеса по достижению каких-то целей. Но современный этап ГЧП, когда бизнесу стали передавать функции и объекты, испокон веков находившиеся в государственной и муниципальной собственности, относится только к концу 80-х - началу 90-х годов. Об этом явлении в мировой экономике, которому двадцать с небольшим лет, корреспондент "РБГ" поговорил с главным научным сотрудником ИМЭМО РАН профессором Владимиром Варнавским.

РБГ: Владимир Гаврилович, на опыт развития ГЧП каких стран нам надо ориентироваться?

Варнавским: Вопрос довольно сложный. Особенно если мы хотим адаптировать опыт какой-то одной страны. Потому что национальный опыт определяется законодательством и нормативно-правовой базой, которая существует в данной конкретной стране. Аналогов нормативно-правовой базы РФ за рубежом практически нет. У нас собственное законодательство и соответствующее нормативно-правовое поле, в котором формируются взаимоотношения государства и бизнеса. Традиционно ГЧП в течение веков развивалось во Франции - стране с континентально-правовой системой, в Германии. Страны, в которых наиболее успешно реализуются проекты ГЧП, - Канада, Австралия, США, Великобритания.

РБГ: В развивающихся странах ГЧП в основном используется при строительстве дорог, в развитых ГЧП вовсю работает в социальной сфере. По какому пути идет наша страна?

Варнавским: Россия - отдельная планета во многом, в том числе и в ГЧП. ГЧП многолико, оно проявляется в различных формах. Например, в смешанном предприятии, когда государство частично участвует в капитале множества компаний. Достаточно взять, например, федеральный бюджет на 2012 год, в котором прописаны взносы в уставные капиталы компаний с госучастием. Такая форма характерна как для развивающихся стран, так и для развитых. Другая форма ГЧП - передача в аренду частным лицам общественной собственности. Это огромный спектр партнерств, который дает существенные доходы в бюджеты всех уровней. В 2005 году принят закон о концессионных соглашениях. Это также ГЧП, хотя на федеральном уровне пока реализуются только два концессионных проекта по строительству автомобильных дорог. Соглашения о разделе продукции - также ГЧП. Но у нас нет одной, но главной формы ГЧП, которая заключается в замещении средств бюджета средствами бизнеса при создании объектов государственной и муниципальной собственности. Согласно такому подходу на начальном этапе строительство объекта финансирует не государство, а частная компания по контракту ГЧП. В последующем либо государство само компенсирует компании вложенные в проект средства (т.н. платежи в рассрочку), либо частично или полностью возврат инвестиций происходит за счет пользователей построенного объекта. Но на пути реализации этой формы ГЧП стоит Бюджетный кодекс (БК РФ). Если говорить об отраслевой структуре проектов ГЧП, объекты социальной инфраструктуры в развитых странах доминировали, но до начала кризиса 2008-2009 годов. Например, в Великобритании значительная часть проектов ГЧП - социальная сфера. Но после кризиса они резко переориентировали экономическую политику на строительство именно производственной инфраструктуры. А социальная ушла на второй план.

РБГ: Какова ситуация в развивающихся странах?

Варнавским: Там нужно развивать энергосистемы, газопроводы, нефтепроводы, магистральные линии электропередачи, строить электростанции, автомобильные, железные дороги и т.д. Приоритет отдается с самого начала производственной инфраструктуре. Кстати, в России производственная инфраструктура находится в ужасном состоянии. Особенно коммунальные сети. Если расставлять приоритеты, я бы коммунальную сферу вообще поставил на первое место.

РБГ: Какие задачи нужно решить для развития ГЧП в России?

Варнавским: Нам надо сосредоточиться сейчас преимущественно на одной форме - замещении средств бюджета средствами бизнеса при создании объектов муниципальной и государственной собственности. Подготовка и осуществление такого рода проектов - очень серьезная задача, и для ее решения надо принимать дополнения в БК РФ, в которых прописать процедуры, правила и нормы подобного партнерства. Сейчас все объекты государственной и муниципальной собственности строятся и финансируются из бюджетов соответствующих уровней. Государству не надо заниматься сметами, это не его функция. Власти должны на конкурсной основе отдавать подрядчику строительство объекта по критерию минимальной цены, и пусть он сам составляет смету, находит поставщиков и субподрядчиков. А государство, не контролируя смету расходов, будет осуществлять контроль только за качеством создания объекта по существующим нормам и правилам. И в случае успешной приемки работ выплачивать из бюджета объем средств, зафиксированный в контракте на строительство. Конечно, при этом придется не только дополнять БК РФ, но и менять его идеологию в части инвестиционных затрат государства.

РБГ: Вы согласны с тем, что второй инструмент поддержки проектов ГЧП - концессионные соглашения?

Варнавским: Конечно. По существу все, что я говорил про БК РФ, укладывается в схемы концессии. Проблема российских концессий в том, что 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" - это рамочный закон, он не сможет функционировать без разветвленной подзаконной нормативной базы и системы госуправления концессиями, которых просто нет сейчас. Концессия - более сложная форма, чем аренда государственной и муниципальной собственности. Однако по аренде есть сотни документов, регламентирующих эту форму ГЧП. Очевидно, что такая сложная форма взаимоотношений бизнеса и государства, как концессия, не заработает без принятия нормативной базы. Однако пока никто - ни законодательная, ни исполнительная власть - этим не озаботился. Поэтому нет и концессий...

РБГ: Выручит ли в этой ситуации федеральный закон о ГЧП?

Варнавским: Вы затронули больной вопрос. Я не понимаю, зачем России 83 региональных закона о ГЧП, предметом которых выступают одни и те же объекты. Никакой региональной специфики в объектах нет - дороги, школы, поликлиники - все то же самое. И регулируется федеральным законодательством. В регионах на принятие закона о ГЧП затрачивают впустую бюджетные средства, интеллектуальные ресурсы. Нам не нужны 83 региональных закона, предметом которых являются одни и те же объекты общественной собственности. Но также невозможно написать и федеральный закон о ГЧП, потому что он должен был бы в себя включать уже существующие правовые нормы по концессиям, соглашениям о разделе продукции, управлению государственной и муниципальной собственностью и созданию акционерных обществ с участием государства.

РБГ: Российский бизнес заинтересован в проектах ГЧП?

Варнавским: Объективно бизнесу выгодны долгосрочные контракты ГЧП. В случае наличия такого контракта частная компания имеет гарантию своего развития, независимо от экономической конъюнктуры и кризисов. У нас на пути ГЧП главное препятствие - российский бизнес не верит своему государству. И воспринимает ГЧП как очередной накат на бизнес. И это понятно. Нет правил игры, нет законодательства, нет системы управления. В развивающихся странах картина сходная. А в развитых странах ситуация иная. Там идет яростная борьба между частными компаниями за контракты ГЧП. Во-первых, потому что там ГЧП легитимно. При нарушениях контракта со стороны государства компания может идти в суд. Во-вторых, госконтракт имеет самый высокий статус, а доходы по нему будут идти несколько десятилетий. Главное - не нарушать правил игры. То ГЧП, которое реализуется сейчас у нас, в традиционном понимании - только квази-ГЧП. Одно название. Сути партнерских отношений там не было и нет.