Яков Миркин: ФСФР стала техническим ведомством со связанными руками
Ответ на это обычный. Ждем явления миру "супермегарегулятора", честного полицейского с суровым, но добрым лицом. Как участковый он присмотрит за всеми профи, живущими на финансовом рынке, и очистит наш квартал от нерадивых.
Нет ничего лучше административной реформы, когда не знаешь, что делать и как дальше жить. Укрупнить, разъединить, а лучше отрезать и потом опять собрать и куда-то отдать. Хорошо! Кажется, что что-то меняется. И, может быть, к лучшему.
Ломки аппарата каждые 5 - 6 лет, перетряски структур, когда никто не работает, но все ждут перемен. Кадровые загадки, нежданные рокировки, потери бойцов, уходящих в никуда. Все это в полной мере испытало ведомство, призванное регулировать финансовые рынки. Сегодня его называют ФСФР (Федеральная служба по финансовым рынкам). Это один из центральных нервных узлов экономики. От ФСФР прямо зависят судьбы собственности и капитализация российского бизнеса, острота финансовых кризисов, высота стен, защищающих от финансовых пирамид. 1993, 1996, 2000, 2004, 2011 - годы коренных перемен в его судьбе. Сначала комиссия, прямо подчиненная президенту РФ. Независимая от правительства, как в США. Затем "коллегиальное" ведомство, рулить которым были допущены Банк России, минфин, участники рынка. С 2004 года - "служба", но не служба, как ее понимали авторы административной реформы, а, по сути, рядовое министерство. Наконец, последние новации 2011 года. Все творческое, законодательное отдать в минфин, а все техническое (лицензии, регистрации, надзор за всеми финансовыми институтами, кроме банков) собрать в ФСФР.
За это время не менялось только одно. Обязанностей и прав у ФСФР становилось все больше, а сил, чтобы их исполнить, все меньше. Как и в 1990-х годах, центральный аппарат живет на нескольких этажах запыленного здания Госстандарта в Москве. На каждую штатную единицу ФСФР, кем бы она ни была - уборщицей или руководителем, приходится по 3 - 4 финансовых института, несколько сотен эмитентов. Штат Банка России в 30 - 40 раз превосходит ФСФР, минфина - в 10 - 15 раз. Зарплата среднего чина в "верхах" ФСФР не больше 30 - 50 тысяч рублей. Это в 2 - 3 раза ниже, чем в финансовом бизнесе. Ведомство второразрядное. Ему выделяются средства по остаточному принципу. Обязанности регулятора и выделенные ему ресурсы не адекватны. А это против правил "руления" финансовыми рынками, как они сложились в мире.
Следствие - сбор ФСФР огромных массивов отчетов, но только для архива. Острый дефицит аналитики. Отсутствие системы пруденциального надзора за рисками финансовых институтов, за вероятностью их банкротства. Жесткий контроль, но только технических деталей. Слабое присутствие в макроэкономике как политика и регулятора. Бреши в защите инвесторов. Невозможность игры на опережение в борьбе с деформациями финансового рынка, с рисками,
заносимыми с глобальных рынков. За двадцать лет ФСФР стала, по сути, техническим ведомством со связанными руками. А задумывалась как сильный регулятор и политик на макроуровне, способный на равных отстаивать интересы инвесторов в диалоге с правительством и экономическими ведомствами (минфин, минэкономразвития, Банк России, налоговики).
Что делать? Одни говорят - отобрать у ФСФР надзор за рисками небанковских финансовых институтов (пруденциальный надзор) и отдать его Банку России! Сделаем все, как в Великобритании. Или же как в Сингапуре - пусть Банк России поглотит ФСФР и будет один большой мегарегулятор, который заодно воспитает международный финансовый центр в России. Возражение - такого "кита" удалось создать только на компактных рынках. Сингапур - город в 5 миллионов человек, а Россия большая страна. Родим монстра, потом опять будем делить. По всем законам оптимального управления.
Еще один аргумент "против". Есть шанс, что ЦБ попытается накрыть небанковские институты той же сверхжесткой системой надзора за рисками, что принята у банков. Для банков она естественна. Банки - основа платежной системы страны, держатели счетов и депозитов населения. Что-то происходит с крупным банком - на пороге финансовый кризис. За то, что банки умеряют свой аппетит к рискам и доходности, им открыт доступ к дешевым кредитам ЦБ.
Но у брокеров - дилеров и инвестиционных фондов и даже страховых компаний - такого доступа нет. У них нет дешевых денег. Поэтому они берут на себя риски выше, чем банки, идут в акции, деривативы. Большая часть их ресурсов попадает в те отрасли экономики, где риски выше. В высокотехнологичные, в "газели" (компании с ростом в 10 - 20 процентов в год), с малыми деньгами - в венчур. Они инвесторы в модернизацию. Их нельзя перегружать надзором. Они должны бежать налегке, легко принимая вызовы. Иначе не смогут решить свою задачу - финансирование инноваций. А если кто-то из них падет по дороге, то рынки не заметят потери бойца и двинутся дальше. Все это далеко от природы Центрального банка, от его страсти к финансовой стабильности, от стремления установить как можно более жесткий надзор.
Еще одно решение - отобрать надзор за банками у ЦБ и создать "надзорный" мегарегулятор. Ему же отдать лицензирование. Поручить слежку за банковскими и финансовыми холдингами. Сейчас они, как у семи нянек дитя без глаза. А Центральный банк пусть занимается денежной и валютной политикой, борется с инфляцией. Все как в Швейцарии.
Но это решение вызовет неизбежное ослабление банковского надзора. Сейчас он на порядок сильнее, чем в небанковском секторе, создан огромными ресурсами ЦБ. Доходы Банка России в 2011 году составили 257 миллиардов рублей. Банки очень зависят от кредитов ЦБ. Они должники ЦБ, своим карманом заинтересованы в том, чтобы быть "правильными" поднадзорными. Зачем трогать то, что хорошо работает? К марочному вину подмешивать ординарное и ожидать, что случится чудо виноделия.
Существует ли разумное решение? Здравый смысл подсказывает, что да. Не режьте и не перекраивайте. Верните ФСФР то, что забрал у нее минфин, - роль политика и законодателя на финансовом рынке. Сделайте ее ведомством первого разряда, отвечающим за Международный финансовый центр. Переселите, наконец, в пристойное место. Дайте больше штата, больше денег, больше операционной способности. Вложитесь в мощную информационную систему. Без нее регулятор ничто. ФСФР всегда была царством юристов. Дайте ей цель стать на деле, а не на бумаге финансовым, не техническим и не юридическим ведомством. Поставьте задачу опережать другие рынки в росте мощности, а не угнетать горами правил. Отчитываться за стабильность финансового рынка, за рост длинных инвестиций в экономику. Надзирать, но по-новому, за финансовыми рисками, за честностью цен на рынке, за угрозами кризиса, а уж потом за тем, вся ли отчетность сдана. Сократить налоговые и регулятивные издержки. Они слишком высоки. Рынок изнемогает под ними.
И только когда это случится, можно думать об уходе банковского надзора под ФСФР, о создании специального надзорного агентства. Нельзя подчинять ФСФР минфину. То, что хорошо на старых развитых рынках (Германия), плохо на юных, развивающихся. Их нужно еще взращивать, завоевывать им место под луной. У российского минфина другие цели. Ему не до финансового рынка. Последние 20 лет хорошо доказывают это.
Международный аналог такой модели? Конечно, есть. Это Корея. А как же с надзором за большими финансовыми группами? Не проблема! Ответ - коллегии регуляторов (ФСФР и Банка России), как это уже решено странами группы G-20, в которую входит и Россия.Больше саморегулирования? Сильная ФСФР не мешает быть сильными саморегулируемым организациям. А вот слабый "надзорный" и сильные СРО - невозможно, так не бывает.
Административные реформы в России часто были подменой реальных решений. Так повелось еще с царских времен. Между тем жизнь идет вперед и то, что должно стать хуже, им и становится. Смена вывесок и назначений не решает проблемы. Так случится и с финансовым "супермегарегулятором", если он будет скроен просто из того, что есть. Создан бюрократически. Все останется, как было. Спекулятивный, мелкий рынок, следующий как хвост за своими западными собратьями. Хижина, из которой мегатоннами вывозится капитал. Международный финансовый центр как миф о прекрасной жизни. Поэтому пусть станут явью грезы финансиста, мечтающего о лучшей доле. Сильное ведомство вместо слабого. Не по нагрузке на рынок, не по числу мелких придирок, а по осмысленности политики и по приверженности целям финансового развития. Вместо Госстандарта - надсмотрщик за финансовыми рисками. Охранник от кризисов, финансовых инфекций и мыльных пузырей. Сильный игрок в макроэкономике, равный минфину и Банку России, который бы строил не кнутом, а лучше пряником, большую финансовую машину, перемалывающую по нарастающей длинные деньги для модернизации России.
Случится ли это чудо?