Михаил Абызов: Государство не может и не должно быть везде
Люди и механизмы
Михаил Анатольевич, вы уже больше года занимаетесь Открытым правительством, но бюрократическая машина достаточно инертна и в принципе не склонна к изменениям. Вам приходилось в процессе работы сталкиваться с противодействием со стороны системы? И, вообще, на ваш взгляд, заинтересованы ли сами чиновники в том, чтобы открывать информацию о своей деятельности?
Михаил Абызов: Любая бюрократическая система не была бы системой, если бы она не сопротивлялась. Система - это правила и люди, принципы и механизмы. Определенные регламенты, установленные законами, постановлениями Правительства, всей государственной машиной. Без них обойтись нельзя, потому что тогда будет хаос. И когда ты их меняешь, система оказывает тебе сопротивление. Она так устроена, у нее есть своя кристаллическая решетка. С этой точки зрения в самой бюрократии ничего плохого нет. Бюрократию как систему государственного управления невозможно сделать абсолютно совершенной, но улучшить необходимо - в этом наша задача. Слово "бюрократия" получило устойчивую негативную окраску, потому что система стала замкнутой и самодостаточной. И это отчасти результат того, что государство проводит активную патерналистскую социальную политику, и этот патернализм имеет обратную сторону медали. Люди привыкли к тому, что за все отвечает президент, премьер, начальник. В итоге уровень гражданской ответственности за последние 10 лет снизился. Простой человек делегировал свою ответственность, а иногда и права в руки чиновника. И на фоне этого определенный класс бюрократии становится самодостаточным, чиновникам не нужно мнение общества, так как они привыкли решать все самостоятельно. С этой точки зрения бюрократическая машина неэффективна. И эту ситуацию необходимо менять.
А что об этом думают сами представители бюрократии? Чиновники готовы работать эффективно?
Михаил Абызов: Я далек от представления, что государственные служащие приходят на работу с мыслью "как бы ничего не делать". Уверяю вас, я каждый день встречаю своих коллег, профессиональных и порядочных людей, искренне заинтересованных в улучшении системы госуправления и делающих для этого все возможное.
...идущих "вверх по лестнице, ведущей вниз".
Михаил Абызов: Сделать так, чтобы они шли вверх по лестнице, ведущей вверх - в том числе, и наша задача. Необходимо совмещать системы координат.
Что вы имеете в виду под совмещением - уменьшение степени государственного патернализма или вскрытие консервной банки, в которую превращается российская бюрократия?
Михаил Абызов: Ни то, ни другое. В патерналистской позиции государства, в его активной социальной функции есть много положительного. Она поддерживает наименее обеспеченные слои общества. Государство выполняет и гарантирует целый ряд социальных обязательств перед людьми, и в этом нет ничего плохого, это его обязанность. Необходимо добавить важные элементы - развивать персональную ответственность и вовлеченность граждан. Государство должно обеспечивать качественное здравоохранение и образование, в этих сферах обязательства четко определены и ярко выражены. Но, если эти государственные услуги и функции выполняются некачественно, то люди должны спрашивать с государства, а виновные в этом нести ответственность.
Из Ваших слов следует, что есть некий блок, на который не распространяются государственные гарантии и именно там мы должны переломить гражданскую инертность. О чем речь?
Михаил Абызов: Вопрос не в гарантиях государства, а в их реализуемости. Абсолютно очевидно, что государство не может и не должно быть везде. Один из самых ярких примеров - жилищно-коммунальное хозяйство. Почему ответственными за подготовку и прохождение зимнего отопительного сезона считаются президент и федеральное правительство? Мне кажется, что нужно отказаться от этого. В Канаде практически идентичный климат, но там прохождение осенне-зимнего максимума не является темой совещания на уровне руководителей государства! А у нас, спросите у человека на улице, кто отвечает за подготовку к зиме - он назовет президента, премьера, ну, в крайнем случае, министра. Ну, и какие могут быть после этого требования к руководителю райцентра? Чиновники на местах этим пользуются - "что вы с нас спрашиваете? Все решает Москва!". Такой подход является тупиковым.
Уверен, что и в случае когда людей не устраивает качество услуг предприятий ЖКХ, они не должны апеллировать к президенту, премьеру или министру, которые , конечно, могут решить проблему в ручном режиме, но это не их работа. Отвечать за качество услуг ЖКХ, тепло в домах и чистую воду должна конкретная компания, которая их предоставляет и получает за это деньги. И глава местного самоуправления, которого население выбирает прямым голосованием. Когда люди научатся спрашивать непосредственно с тех людей, которым они платят деньги, и которых избирают на местах, тогда и реализуется эта гражданская ответственность, которая сегодня, к сожалению, на очень низком уровне.
Вы сказали, что за последние 10 лет уровень гражданской ответственности снизился. А как же тогда зимние выступления на Болотной площади?
Михаил Абызов: Точнее было бы сказать, что он снизился за последние 95 лет. И давайте не будем путать гражданскую ответственность и гражданскую активность. Ответственность заключается в том, что мы как граждане должны сами заботиться о том, чтобы в нашем районе, городе или поселке качественно выполнялись задачи и функции, которые обязаны выполнять органы местной власти.
Что касается гражданской активности, то она, в том числе протестная, действительно развивается. Это хорошо, это качественное улучшение гражданского общества. В этом, безусловно, есть позитивный момент. Представители оппозиции не должны исключаться из процесса работы над совершенствованием системы госуправления. Мы заинтересованы в привлечении к сотрудничеству всех граждан, особенно социально активных. Правильный подход - слышать людей с различными взглядами и учитывать полярные точки зрения. Это важно для формирования инструментов Открытого правительства. Среди критиков есть люди профессиональные и неравнодушные. Работать с ними и учитывать их мнение непросто, но крайне важно для поиска и принятия властью правильных решений.
Глава Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев в своем недавнем докладе вывел определение патерналистского гражданского инфантилизма - "синдром социальной беспомощности" - и уточнил, что ему подвержено около 70 % населения. У Открытого правительства есть эффективные инструменты, чтобы вылечить этот синдром?
Михаил Абызов: С моей точки зрения способ борьбы с ним есть только один: взаимодействуя с властью, вырабатывая совместные решения, люди должны видеть, что эти решения воплощаются в жизнь. Если нет истории совместного успеха, нет совместных достижений, совместно принятых сбалансированных решений, у людей начисто пропадает желание участвовать в таком взаимодействии. Необходим совместный результат, общая история успеха. Только это дает энергию для последующих совместных действий.
| |
| Видео: Александр Шансков/ РГ |
Лучший контролер
А у Открытого правительства уже есть своя история успеха?
Михаил Абызов: С моей точки зрения, есть. Правительство переходит на формат предварительного открытого обсуждения практически всех своих решений еще на этапе их подготовки. Для Председателя Правительства Дмитрия Медведева важно, чтобы в дискуссиях принимали участие не только узкие группы аккредитованных экспертов, но и представители широких социальных групп, представляющих различные взгляды.
И много решений было проработано в таком формате?
Михаил Абызов: Уже более половины решений Правительства по принципиальным вопросам принимается именно в этом формате. Среди них закон по образованию, новая система оценки эффективности регионального управления. Для этого был принят правительственный регламент, обязательный для исполнения всеми министерствами и ведомствами. В нем четко прописана процедура предварительных обсуждений всех нормативно-правовых актов, законов, постановлений и распоряжений правительства с заинтересованными группами и экспертами. Еще на этапе разработки концепции правительственного решения, мы представляем ее всем заинтересованным в доступном публичном формате и приглашаем их подготовить свои предложения и замечания. В международной практике это называется "публичное предложение", оно применяется в Великобритании, в США и в других развитых странах.
То есть, предварительное обсуждение с заинтересованными группами теперь - обязательный элемент законодательной деятельности правительства...
Михаил Абызов: Не только законодательной - это обязательный элемент, в том числе и для оперативных решений. В таком формате Правительство обсуждает госпрограммы, концепции по основным направлениям деятельности и основные документы, связанные с развитием отдельных отраслей. Например, госпрограммы по здравоохранению, транспорту, Национальный план действий в интересах детей и другие. В результате деятельность правительства становится открытой и прозрачной для всех заинтересованных сторон. И это происходит не только в корридорах власти, но и на открытой площадке, в том числе и в Интернете, в чем легко убедиться и вам самим.
Сегодня каждый желающий имеет возможность не только посмотреть любой нормативный документ, но и принять участие в обсуждении его проекта. Вот Минсельхоз разрабатывает закон о ветеринарии - крайне сложный документ. По нему открыта дискуссия, вы можете подготовить свои предложения, и они будут рассмотрены. Минздрав обсуждает программу модернизации первичного звена здравоохранения. Министерство образования - укрупнение вузов и программы по развитию науки и технологий. И все это доступно для обсуждения в предварительном режиме, с участием, в том числе, и интернет-аудитории. В результате Правительство вносит даже не десятки, а с сотни дополнений в те документы, которые принимает. В одну только госпрограмму здравоохранения таким образом было внесено около 180 правок и дополнений. На прошлой неделе мы рассматривали государственную программу по развитию авиапромышленности. В нее внесено около 65 предложений, из которых примерно 15 - принципиальные, сильно дополнившие программу.
Есть реестр поступающих предложений в министерства и ведомства по публичному обсуждению, который составляется, потом он должен публично вывешиваться в сети Интернет, и далее рассматриваться на заседании Правительства.
Такой подход должен достаточно сильно изменить психологию чиновника.
Михаил Абызов: Уже изменил. Представьте себе, как раньше складывался диалог бизнеса с государством? Все обсуждения строились в формате защиты. Чиновник на обсуждение выходил как на битву, ведь принятие его в исходном виде считалось "защитой чести мундира". Он доказывал, что его проект - абсолютно верное и единственно возможное решение. В результате, чтобы "протащить" какую-то из поправок на основе поступивших предложений, требовалось гигантское количество усилий, потому что любая, даже самая мелкая редактура, - это новый бюрократический круг. Что такое пересогласование документа, на котором уже стоят 55 виз, не трудно представить - фактически нереальная задача... Так строилась работа раньше.
А сейчас все поправки вносятся еще до того, как собрали 55 виз?
Михаил Абызов: Да, это принципиальное отличие, и это большое достижение, что чиновники не просто открывают двери для обсуждений и говорят "предлагайте свои предложения". Они видят в этом возможность реально улучшить свои решения и всерьез конкурируют за лучшую экспертизу и учитывают общественное мнение. Поэтому эксперт, обладающий широким кругозором, и понимающий, как строится система принятия правительственных решений, ценится на вес золота.
Первый триллион
Эти успехи представляют из себя преимущественно технологические изменения в процессе принятия решений. А есть какие-нибудь конкретные дела?
Михаил Абызов: Конечно. Наиболее яркий пример из недавнего - взаимодействие с бизнес-сообществом при обсуждении закона о промышленной безопасности. Документ обсуждался последние четыре года, но оставался на мертвой точке - бизнес и власть не могли найти общий подход к решению вопроса. И все это время под излишним контролем государства находилось более 300 тысяч предприятий. С таким уровнем контроля, конечно же, не могла качественно справиться ни одна государственная машина. Такой формат работы не был нужен ни государству, ни бизнесу. Это прекрасно понимал и Председатель Правительства Дмитрий Медведев, поддержавший нашу инициативу.
После широкого обсуждения на площадке Отрытого правительства и Экспертного совета с представителями предпринимательских объединений Правительству удалось выработать принципиально новый документ, который соответствует лучшим международным стандартам. Из 300 тысяч предприятий и объектов постоянного контроля оставили только 8 тысяч. Правительство устранило излишнюю зарегламентированность там, где она была нецелесообразна. Но при этом, государство сохранило и усовершенствовало контроль над такими опасными объектами как атомные станции, гидротехнические сооружения, химические производства, некоторые нефтехимические и металлургические предприятия. Промышленная безопасность на этих объектах принципиально важна со всех точек зрения и система контроля подобных предприятий со стороны государства будет, наоборот, усиливаться.
Получается, в 50 раз сокращен объем функций госструктуры, А значит, довольно большое количество госслужащих будет уволено. Государство берет на себя заботу об их переквалификации и трудоустройстве?
Михаил Абызов: Давайте сначала обоснуем необходимость этого сокращения. Региональные инспекторы имели достаточно специфическое поле работы. У такого специалиста в ведении могли быть одновременно атомная станция и лифт. Существовала палочная система, которая предусматривает фиксированное количество проверок, не дифференцируя их сложность. Внимание, вопрос - каких проверок он делает больше - атомной станции или лифта?! Ответ очевиден - и в результате инспекторский персонал теряет квалификацию, страдает качество работы.
С другой стороны, ему делают вид, что платят, а он делает вид, что работает...
Михаил Абызов: Это еще один важный аспект. Инспектор, который контролирует надзор за металлургическим предприятием, получает мизерную зарплату - 11,5 тыс. рублей в месяц. А главный инженер, который отвечает за промышленную безопасность на этом объекте, получает 350 тысяч. Чувствуете разницу? Инспектор за 11,5 тысяч контролирует безопасность и выдает предписания, за которые главного инженера могут депремировать или уволить. Это широкое поле для договоренностей, а точнее, платформа для коррупционных схем.
Конечно, надо повышать и материально-техническое обеспечение, и оплату труда инспекторского состава. Так что высвобождение персонала будет, но с одновременным переходом на контракт эффективности. То есть, фонд оплаты труда сохранится полностью, и, исходя из его объема оставшемуся персоналу поднимут заработную плату.
И чем они будут заниматься?
Михаил Абызов: Считалось, что в стране более 300 тысяч особо опасных объектов. К ним относились подъемные механизмы, лифты, масляные трансформаторы и прочие механизмы, которые не несут масштабной угрозы. Теперь они разбиты на четыре категории. В первой и второй остались 8200 реально особо опасных промышленных объектов. Это объекты постоянного наблюдения, там нужен инспекторский состав. Все остальные считаются опасными по определенным критериям, но это уже ответственность владельца предприятия и забота страховой компании, в которой собственник такие объекты должен застраховать.
А есть экономическое обоснование этого проекта?
Михаил Абызов: Конечно. В результате применения новых норм промбезопасности бизнес должен сэкономить около 20 миллиардов рублей в следующем году, а в целом, в перспективе, представители бизнеса говорят о высвобождении триллиона рублей. Это их оценка, и я считаю ее очень масштабной - это 1,5 % ВВП. Теперь наша задача принять новый закон и проанализировать практику его правоприменения. Для Открытого Правительства это - одна из историй успеха.
Инструкция по правоприменению.
Итак - вы изменили парадигму создания законодательных актов, но будем смотреть правде в глаза: даже самые хорошие законы будут неэффективны, если их не исполнять. По логике вторым направлением вашей работы должен стать мониторинг правоприменения.
Михаил Абызов: Абсолютно верно - мы должны действовать в двух направлениях: повышать качество законодательства и радикально изменить качество его исполнения.
Не существует лучшего способа повысить качество правоприменения, чем справедливый и объективный суд. Когда я общаюсь с людьми в регионах, всегда обязательно спрашиваю: перед тем, как жалобу в Правительство писать, вы пытались обратиться в суд? Как правило, эта простая мысль даже в голову не приходит. Это вызвано тем, что у нас, к сожалению, нет культуры быстрого и качественного судопроизводства. Надо менять эту ситуацию: нарушены права - требуйте защиты в суде - объективной и скорой. Это главный ключ для повышения качества правоприменения.
Как Вы оцениваете эффективность нынешнего госуправления?
Михаил Абызов: Наша задача - перейти от управления процессами к управлению по целям. Важно не то, что ты что-то делаешь каждый день, а того, чего ты при этом достигаешь. В этом году правительство внедряет в управление элементы учета показателей эффективности. Совместно с Агентством стратегических инициатив и предпринимательским сообществом разработана Национальная предпринимательская инициатива, направленная на сокращение запретов и уничтожение барьеров на пути развития предпринимательства в России. Каждое из направлений, будь то вопрос подключения к инфраструктуре или вопрос развития конкуренции, оформляется так называемыми "дорожными картами". Предварительно проводится их обсуждение на Экспертном совете при правительстве РФ. Составным элементом каждой из этих "дорожных карт" стали показатели эффективности, которые предписывают конкретному министерству и ведомству не просто руководить процессом, но и достигать конкретные результаты. Если результат - степень проникновения интернета, то он определяется конкретной цифрой для конкретного периода времени. Если вопрос связан с развитием конкуренции на рынке медикаментов, то должны быть четкие параметры, определяющие уровень этой конкуренции и динамику ее изменения.
Управление по целям с опорой на показатели эффективности - по сути, новая управленческая парадигма. И в ее рамках министр может ставить задачи своим подчиненным, предельно четко определяя цели и параметры их достижения.
Еще один механизм повышения качества госуправления - возможность реализации гражданского контроля. Государственные служащие, не могут качественно выполнять законы, если не будет эффективного гражданского контроля. Поэтому задача власти - создать инструменты, необходимые для его осуществления. Возьмем, например, государственные расходы и закупки. В августе правительство приняло решение о том, что все крупные расходы и закупки государства, свыше миллиарда рублей, обязательно должны публично обсуждаться. Причем не на этапе, когда закупка уже произведена, и не на этапе процесса, когда уже объявлена процедура для закупки товара или услуги, а на этапе выработки концепции и проекта этого решения.
Например?
Михаил Абызов: Например, возникла идея построить мост. Для этого вам нужно заключить контракт. Теперь вам сначала нужно обратиться к гражданам с рядом вопросов: Скажите, этот мост здесь нужен? Цена, по которой планируется это сделать обоснована или нет? Процедуры, которые предлагаются как правила проведение торгов, корректны или нет? Все это публикуется в открытом доступе. Очевидно, что простого гражданина заинтересуют эти вопрос, и он сможет высказаться - реализовать свои права по гражданскому контролю. Бизнес тоже является участником гражданского контроля, и может высказаться - объективны ли закупочные процедуры, позволяют ли они манипулировать результатом, или они абсолютно корректны и транспарентны. Безусловно, это создает эффективные механизмы , гражданского контроля.
Но в этой процедуре не просматриваются элементы контроля - вы даете возможность высказаться, а не влиять.
Михаил Абызов: Процедура проводится в несколько этапов. По результатам проводится открытое обсуждение в очном режиме, что дает возможность учесть критику. Кроме того, обязательные участники этих процедур - Федеральная Антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и Общественная палата РФ. Если в результате общественных слушаний высказывается позиция, что начальная закупочная цена завышена, Федеральная служба по тарифам должна сделать соответствующее заключение, и, в случае согласия, ее изменить.
Механизм запущен в августе, но уже из 50-ти закупочных процедур внесены изменения и дополнения в конкурсную документацию примерно по 10-ти позициям. То есть, 20 % процедур скорректированы. Надо еще какое-то время, для того чтобы посмотреть насколько эффективно этот процесс работает. И, в зависимости от результата мониторинга, будем работать над повышением качества и, возможно, изменением каких-то подходов.
А Вас не смущает, что активным игроком в этом процессе может стать, например, команда Алексея Навального?
Михаил Абызов: Могу это только приветствовать. Например, когда готовились предложение по противодействию коррупции в режиме открытого обсуждения, то мы собрали экспертов, которых трудно заподозрить в лояльности к власти: и представителей Роспила, и Transparency International и Национальный антикоррупционный комитет, сказали, что ждем предложения по борьбе с коррупцией, выкладывайте на стол лучшие практики и ваши предложения, мы готовы их использовать. Никакой зашоренности, никаких барьеров. Вот в таком составе и проходили обсуждения, совещания, встречи с Дмитрием Медведевым. Но, вы подняли, в действительности, важную тему. Еще одна болевая точка - в России дефицит общественных организаций, которые занимаются эффективной аналитикой и мониторингом коррупционных проявлений, каждая - на вес золота. Из более или менее активных удалось насчитать около 15 на всю страну. Для сравнения, в США только на федеральном уровне антикоррупционной деятельностью занимаются более 250 организаций. Причем там они работают не по площадям, а очень прицельно: коррупция в медицине - 5 организаций, в высшем и среднем образовании - свои профильные контролеры, коррупция в государственных закупках и расходах - еще несколько.
И это все исключительно НКО?
Михаил Абызов: Исключительно общественные организации, НКО. Где у нас десятки организаций, которые активно борются с коррупцией? Их нет. Причем там нужны очень компетентные люди, но они считают эту деятельность ненужной и бессмысленной. Поэтому еще одна задача Правительства - показать, что их работа востребована, и не теоретически, а практически. Чем больше будет антикоррупционных общественных организаций, сайтов, гражданских инициатив и журналистских расследований, тем лучше. Для того, чтобы решить проблему, о которой мы говорим, их нужно очень много. И то, что некоторые ресурсы могут дополнять друг друга или пересекаться по компетентности - это очень хорошо, и таких пересечений, как и таких организаций, должно быть как можно больше. Эти организации должны стать пропагандистами и агитаторами для общества принципов нетерпимости к любому коррупционному проявлению!
Даже если они будут с иностранным финансированием?
Михаил Абызов: Вопрос финансирования вообще из другой оперы. Важно не то, откуда финансируется НКО, а на что направлена деятельность организации и насколько она эффективна.
Пропаганда демократии
Михаил Абызов: Система открытого общественного обсуждения крупных государственных трат уже работает, и важно не останавливаться, а думать, как можно повысить качество этого процесса. Нужно вовлекать большее количество людей, они должны знать о возможности участия в этих процедурах. Нужна пропаганда.
Не прошло и полгода...
Михаил Абызов: Основные решения были приняты в июле-августе и уже есть первый срез того, как это работает. Правительственная комиссия по "Открытому правительству" под руководством Дмитрия Медведева рассмотрела доклад, о том, как работают закупочные процедуры, и публичные обсуждения закупок на сумму свыше миллиарда рублей. В процессе подготовки была и критика и предложения по повышению качества работы этих механизмов. В течение двух месяцев будем эти процедуры дорабатывать. И сейчас задача Правительства, министерств и ведомств - пропагандировать возможность участия общественности в этих процедурах, а также повышать качество их администрирования со стороны чиновников. Но чтобы это взаимодействие было продуктивным и предложения своевременно учитывались, эти правила должны внедряться не только на федеральном, но и на региональном уровне. Первые шаги уже сделаны. Мэр Москвы Сергей Собянин, делая доклад на Правительственной комиссии, озвучил конкретные предложения по корректировке, исходя из московского опыта. Кстати говоря, Москва сегодня - один из лидирующих регионов по открытости и прозрачности закупочных процедур. Важно, чтобы к этой работе подключались и другие регионы, их предложения нужны и будут учитываться с целью повышения качества решений.
Возможно ли создать электронную демократию, привлекая людей с разных уголков страны в обсуждение и высказывание гражданской позиции?
Михаил Абызов: Если вы говорите о том, востребованы ли технологические, электронные ресурсы для организации прямой и обратной связи - да, эти ресурсы крайне востребованы. Но опыт работы с обсуждением законопроектов и постановлений говорит о том, что без качественного модерирования, без открытого личного взаимодействия, только за счет интернет-голосования решить вопросы невозможно.
Право на повестку
Получается что "Открытое правительство" действует как большой экспертный совет, фактически реагируя на повестку дня, которую формирует Кабинет министров. Возможна ли ситуация когда ОП начнет участвовать в формировании этой повестки?
Михаил Абызов: До определенной степени на площадке Открытого правительства уже формируется дополнительная повестка, причем не только на уровне отдельных предложений, но и на уровне стратегии. Для этого созданы необходимые инструменты: Экспертный совет при Правительстве РФ, Правительственная комиссия по Открытому правительству, которую возглавил лично Дмитрий Медведев. Обратите внимание, решения этой комиссии являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, министерствами и ведомствами. В этой комиссии половина - госслужащие, включая глав регионов, министерств, и премьер министра. А вторая половина состоит из представителей Экспертного совета ОП и представителей общественности.
А контрольный пакет в итоге у кого - у общества или у государства?
Михаил Абызов: Поровну. Затем, мы запустили проект "Открытое министерство", определили три ключевые министерства в качестве пилотных. Это Министерство образования, Министерство здравоохранения и Министерство природных ресурсов, очевидно, что их работа с обществом является одной из наиболее социально значимых. Одновременно начался полный перезапуск общественных советов - выработаны новые принципы и подходы к их формированию и функционированию. Сегодня они, в основном, представляют из себя сугубо декоративные структуры, хотя изначально должны были выполнять очень важную функцию. На общественные советы при министерствах и ведомствах в режиме предварительного обсуждения выносятся проекты всех законов, государственных программ, правительственных решений по линии этого ведомства. Также стартовал проект "Открытый регион", где принципы управления, которые мы внедряем на федеральном уровне, внедряются в систему регионального управления. Так сегодня выглядит архитектура "Открытого правительства", созданная за небольшой период времени.
И какое место в этой системе занимает Экспертный совет?
Михаил Абызов: Это важнейший элемент всей архитектуры, наделенный серьезными полномочиями. Наиболее принципиальные решения правительства в обязательном порядке проходят через рассмотрение Экспертным советом. В его составе не только академики и экономисты. Там много предпринимателей, людей, которые работают в практической плоскости, непосредственно в производствах, в разных отраслях экономики.
Например, совместно с бизнес-объединениями: РСПП, ТПП, "Деловая Россия", ОПОРА были определены приоритеты взаимодействия с Правительством на год вперед. Список инициатив бизнес объединений - огромен, совершенно очевидно, что ими была проведена большая внутренняя корпоративная экспертиза. Для этого у них есть мотив, потому что без реализации этих инициатив нет развития их бизнеса. Конечно, мнения предпринимателей не всегда совпадают с теми решениями, которые Правительство считает правильным. Но смысл экспертной площадки именно в нахождении баланса интересов. Если нужно получить заключение по экологическому нормированию или по твердым бытовым отходам, мы будем обращаться к бизнесу, уравновешивая его мнение профессиональными экспертами-экологами. Третья сила в дискуссии - органы исполнительной власти, которые будут блюсти государственные интересы. И именно в таком многоугольнике, несмотря на сложность материи, и есть гарантия эффективного решения проблем.
Вы много говорили о необходимости поддержки НКО?
Михаил Абызов: Подготовлен целый пакет предложений по этому вопросу, я думаю, в течение двух месяцев доведем их до проектов решений. Это налоговый вычет для благотворителей и меценатов, это вопросы, связанные с участием социально-ориентированных НКО в госзаказе по социальным функциям, которые проводятся на уровне региональных муниципалитетов. Они могут выполнять их эффективней, чем государственные чиновники. Поддержка программ, связанных с социальным сиротством. Предстоит большая работа.
Вы сказали, что Экспертный совет влияет на наиболее принципиальные решения Правительства. А по каким признакам определяется, какие решения более или менее принципиальны?
Михаил Абызов: Приоритетность решений определяется Председателем Правительства, исходя из планов работы кабинета министров. Сейчас по этому поводу вносятся дополнения в регламент. На заседания Правительства еженедельно вносится от 15 до 20 вопросов в повестку дня. Из них принципиальных, требующих экспертизы и обсуждения, а не просто работы врамках служебных обязанностей, - четыре. Из них половина вопросов проходит через обсуждение Экспертного совета на площадке Открытого правительства. Через обсуждение прошли все государственные программы, все значимые законопроекты, как закон о промышленной безопасности или закон о прямых выборах глав местного самоуправления и муниципалитетов. В Экспертном совете сейчас работают 200 человек, плюс еще около 300 привлеченных экспертов. В целом в экспертном сообществе вместе с Правительством работает уже более 500 человек.
Где же вы столько умных взяли?
Михаил Абызов: Мы активно используем региональные экспертные сообщества, людей, которые занимаются профильной проблематикой на уровне субъектов. Используем их опыт и экспертизу, причем не только по региональной повестке. Работа ведется по основным десяти рабочим группам, в каждой есть два координатора. Помимо вопросов по своему профилю, группа предлагает правительству в том числе и собственную повестку, например, говорят: мы считаем необходимым в ближайшие полгода вынести на рассмотрение проект долгосрочной концепции здравоохранения. И дает свое предложение по структуре этой концепции. Другой вариант - по результатам рассмотрения отдельных инициатив правительства Экспертный совет говорит: мы считаем, что это решение надо отклонить. На этой неделе будем рассматривать госпрограмму, которую после обсуждения решено принять, но в течение полугода доработать по нескольким направлениям. И такой формат работы уже стал практикой.
То есть, существует нормативный документ, который, по сути, позволяет Экспертному совету "заворачивать" правительственные инициативы?
Михаил Абызов: Мы не ставили себе такую задачу. Тем более, что качество взаимодействия Экспертного совета с министерствами и ведомствами и с аппаратом Правительства, с вице-премьерами, сегодня очень высокое. А документ, о котором вы говорите, существует. Это Положение об Экспертном совете, принятое постановлением Правительства, где все права описаны.
И как вы намерены решать проблему дефицита кадров?
Михаил Абызов: Молодежь. В расчете на нее организована регулярная работу со студентами и аспирантами из экономических ВУЗов, которые должны составить для нас эту кадровую базу. Летом Российская академия госуправления собирала студентов в Казани. Мы договорились, что они в течение трех дней в рамках отдельной сессии подготовят конкретные предложения для "Открытого правительства" и проведут их защиту. Я специально прилетел и послушал... Чтобы мы так думали! Во-первых, мышление светлое, незашоренное, открытое - они ничего не боятся. А, во-вторых, они умные.
Политический антидот
"Открытое правительство" и вы разрабатывали концепцию борьбы с коррупцией в России. Как вы оцениваете ситуацию в министерстве обороны и Роскосмосе? Это и есть борьба с коррупцией? И связано ли это с той концепцией, которую вы разрабатывали?
Михаил Абызов: Конечно же, это элементы противодействия коррупции. Общество ждет от власти, чтобы это стало системой. А для госслужащих важно, чтобы эта система была подкреплена правилами: честными, понятными и открытыми.
Весной этого года, когда разрабатывалась концепция открытости власти, мы определили четыре темы, которые считаем принципиально важными. Это кадры, развитие конкуренции, борьба с коррупцией и повышение качества жизни. Рабочая группа Открытого правительства подготовила предложения по каждому из этих направлений, и главное, что было выделено в вопросах противодействия коррупции, - это необходимость системной работы. Хочу отметить, в Указы Президента России Владимира Путина от 7 мая вошла значительная часть предложений Рабочей группы. Уверен, это не кампанейщина, не громкие эпизоды, а полномасштабная системная работа, которая будет строиться по трем направлениям.
Первое - это изменение нормативной базы, чтобы сделать коррупционные схемы труднореализуемыми, а лучше - невозможными. Второе - это нетерпимость общества к коррупционным проявлениям, причем не только на высшем, но и на бытовом уровне..
Третьим элементом являлась задача по решению антикоррупционных задач конкретно в государственном управлении, как на федеральном, так и на региональном уровне. И работа по целому ряду направлений, включая министерство обороны и Роскосмос, - один из таких элементов.
Власти и обществу предстоит еще многое сделать для того, чтобы на уровне определения принципов и механизмов государственного управления закрыть все лазейки, которые сегодня создают возможность коррупционных проявлений.
Главное направление здесь - это госрасходы. Уже два года обсуждается изменение системы госзакупок. Всех не устраивает 94-й федеральный закон, а на федеральную контрактную систему не перешли. В итоге мы оказались между старым плохим и новым непонятным. Необходимо в ближайшее время навести порядок в нормативно-правовой базе и принять окончательное решение. Тогда законодательное поле будет способствовать тому, чтобы антикоррупционная деятельность велась эффективно.
То, что есть, в том числе отдельные и громкие разбирательства и работа антикоррупционного характера, - это хорошо. Это показывает обществу, что мы не только говорим, но и делаем.
Насколько высока степень открытости власти? Сейчас я могу узнать, сколько машин у депутата, сколько получает жена министра. А что будет завтра?
Михаил Абызов: Сегодня принципы открытости реализуются в органах власти, это факт, контролируются декларации о доходах чиновников. На следующем этапе необходимо перейти к контролю за расходами госслужащих, очевидно, что люди хотят сопоставлять доходы с расходами. Люди видят, когда декларация одна, а собственность другая, оформленная на родственников и знакомых. Это называется "владение в интересах третьих лиц", но в законодательстве нет такого определения. А оно могло бы дать возможность применять санкции к людям, которые пользуются таким способом выведения собственности из-под декларирования. Но наша задача сейчас говорить не только о том, насколько далеко мы готовы зайти в развитии принципа открытости, но и применять конкретные инструменты. Обществу надо научиться эффективно пользоваться информацией: информация о деятельности отдельных чиновников, министерств и ведомств, в основном, открыта.
В мире много лет ведется борьба с коррупцией. Меры, каких стран вы считаете показательными, и можно ли их опыт принести на Россию?
Михаил Абызов: В Бразилии два месяца назад прошла Международная конференция по противодействию коррупции, там рассматривали лучшие международные практики и опыт в этой сфере. Растущим экономикам, к которым относятся страны БРИК, свойственна повышенная коррупциоемкость. Высокий темп развития экономики формирует такие издержки для общества и государства. В этом отношении страны по-разному справляются с этой задачей.
Исследования по Китаю говорят о том, что уровень коррупции там каждый год растет. Там людей расстреливают, а коррупция растет. А значит, только ужесточение наказания неэффективно. Рецепты нужно искать и в других направлениях.
А они вообще существуют?
Михаил Абызов: Самым эффективным инструментом борьбы с коррупцией является реальная политическая конкуренция, открытость и прозрачность власти. Политический оппонент может быть реальным эффективным контролером. Второй элемент борьбы с коррупцией - это объективный, качественный суд и эффективность правоохранительной системы. Если права гражданина нарушены, но при этом есть честный суд, то будет и эффективная возможность их защитить. Третий элемент - гражданский контроль и широкая вовлеченность общества.
Дорогие кадры
Михаил Анатольевич, а как вы видите результат административной реформы в связи с переходом чиновников на контракт эффективности? Как его можно сформулировать?
Михаил Абызов: Перевод госуправленцев на управление по результату и изменение системы оплаты труда. Оплата труда специалиста должна или соответствовать средней зарплате по рынку, или даже быть ниже рыночной стоимости специалиста на 10-15%.
Небольшая зарплата - одна из причин коррупции...
Михаил Абызов: А никто не говорит про небольшую зарплату. Если взять руководителя департамента и оценить примерную стоимость на рынке труда специалиста такого же уровня и квалификации, со знанием языков, с умением считать модели экономического характера, с другими умениями и знаниями в области госуправления, уверяю, она будет значительно больше его сегодняшнего оклада. Но на госслужбе он все равно должен получать чуть меньше.
Государство не создает прибавленную стоимость. Государство потребляет налоги и стоимость, создаваемые промышленностью, экономикой. Поэтому государство не имеет права предлагать оплату труда, выше, чем в тех секторах, которые прибавленную стоимость создают. Если забрать из экономики лучшие кадры, то кто тогда будет наращивать ВВП? А разница в окладе на 10-15 % - это уровень, который позволяет в экономике оставить лучших, но в тоже время и в госструктуры привлечь профессионалов. Такая вот идеологическая установка.
Это, безусловно, красивая модель. А в какой точке ее реализации мы находимся сейчас?
Михаил Абызов: Пока принимаются отдельные решения по показателям эффективности. Полная, четкая матрица, с правильной иерархией по всем показателям эффективности еще вырабатывается. Правительство работает над тем, чтобы ее сделать. Потому что показатели эффективности должны быть разработаны одновременно с принципами и целями госполитики по конкретным направлениям. Невозможно, например, перевести на контракт эффективности Минздрав, не приняв госпрограмму по обеспечению медицинскими препаратами, программу по совершенствованию первичного медицинского обслуживания. Важно понимать картину в целом, чтобы дать министерству "дорожную карту" и задание. Словом, эта работа может быть закончена ко второму кварталу 2013 года: по каждому из министерств будут определены основные принципы, приоритеты и цели.
Какие показатели будут учитываться при определении рыночной стоимости специалиста? Как вы в принципе будете оценивать стоимость специалиста на рынке труда?
Михаил Абызов: В госуправлении есть две группы специалистов, которые требуют оценки. Есть специалисты универсального профиля: юристы, финансисты, кадровики. Эти специальности можно сопоставить с рынком. Но есть штучные госадминистраторы высокого уровня - как оценить их рыночную стоимость? Путем сопоставления с бизнесом и с региональными управленцами. Но тут должен быть индивидуальный подход. Госуправленцев могут привлечь не только деньги. Это и амбиции, и гражданская позиция, возможность самореализации. В этом отношении к людям уровня замминистра, руководителя федерального агентства или службы должен быть отдельный подход. И, конечно, иная система вознаграждений и мотивации.
Рыночный подход
А может так случиться, что государственное управление будет эффективнее, чем частный бизнес? И в каком соотношении сегодня находится эффективное государственное и эффективное частное?
Михаил Абызов: Есть примеры, когда госуправление опережает частный бизнес и является более передовым. Но это единичные примеры. Частная предпринимательская инициатива для любого общества и для экономики является наивысшей энергией. Но суть этой энергии в том, что предприниматель и владелец принимает решения, рискуя собственным капиталом и собственным благосостоянием. Уровень ответственности таких решений высок. Государственный управленец, безусловно, тоже может принимать качественные решения. Но принципиальное отличие все же есть - государственный менеджер принимает решения не за свои средства, а за счет налогоплательщика и государства. Уровень чувствительности при такой ответственности по своей природе ниже. Поэтому я считаю, что частный бизнес - это драйв, а государственный менеджер обязан быть более консервативным именно потому что не имеет права серьезно рисковать бюджетными деньгами.
Что касается приватизации, то проблема не столько в государственной собственности, сколько в самом наличии государства в экономике. Оно присутствует через две производные: через госсобственность и капитал в экономических субъектах и через принятие регулирующих и экономических решений управления экономическими процессами. В стране очень низкий уровень конкуренции, члены правительства уже много лет говорят о необходимости повышения уровня конкуренции на фоне ее фактического понижения. Правительство принимает решения, но стимулирующие программы не реализуются в полной мере, экономика не получает мощных импульсов для развития. В рамках подготовки к Сочинскому экономическому форуму, который был посвящен этой проблеме, было проведено исследование, выяснили, что из-за неразвитой конкуренции мы теряем 3 % ВВП. Представьте себе, сколько это налогов и рабочих мест?
Поэтому государство должно предпринять последовательные шаги по выходу из экономики, оставляя за собой управление рисками - функцию, значимую для государства. То есть не самоустраниться вообще, а выбрать ключевую позицию, которая позволит при уменьшении присутствия государства в экономики, сохранить все рычаги быстрого реагирования на экономические события.
Вы хотите лишить чиновника контроля за финансовыми потоками?
Михаил Абызов: Чем меньше чиновников в финансовых потоках, тем лучше.
Идеальный бюрократ
Когда будет завершена дорожная карта для министерств и ведомств, чье решение потребуется, чтобы ее конституциировать?
Михаил Абызов: Эта работа пройдет в несколько этапов: разработка основных принципов, целей, задач и ресурсов, объединение этого в один инструментарий произойдет во втором квартале 2013 года. Пилоты по контракту эффективности появятся в 2013-2014 году. Полный переход на управление по этому контракту всех министерств и ведомств пройдет во второй половине 2014-2015 годах. Решение по каждому министерству будет приниматься Председателем правительства по представлению конкретного министра. И конечно, с учетом мнения Экспертного совета и обсуждения на общественном совете.