Владимир Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!
Как и в прошлый год, мы сегодня с вами встречаемся по поводу Бюджетного послания на 2014-2016 годы. Считаю необходимым обратить внимание на некоторые моменты и приоритеты.
Главные требования к бюджетной политике - это поддержка экономического роста. В этом заключается основная цель нашей совместной работы. За счёт чего мы должны этого добиться? За счёт кардинального повышения эффективности бюджетной политики, безусловного выполнения всех наших социальных обязательств, реализации стратегических задач, поставленных в указах от 7 мая 2012 года.
В бюджетной сфере мы должны перейти к долгосрочной политике развития, а это увеличение доли расходов на образование, науку и инфраструктуру, качественное улучшение работы социальных отраслей, стимулирование предпринимательской активности и частных инвестиций.
Все эти задачи обозначались в предыдущем Бюджетном послании, и определённая работа проведена. Однако вынужден отметить: новые принципы планирования, инструменты повышения эффективности госрасходов пока внедряются медленно. Ждать, оттягивать принципиальные решения больше нельзя. Мы должны добиться нового качества бюджетной политики уже в ближайшее время.
Такие условия диктует нам внутренняя и внешняя экономическая конъюнктура. А она такова, что возможности по постоянному быстрому росту бюджетных расходов исчерпаны либо близки к этим показателям. Нужны более результативные, качественные решения.
Уважаемые коллеги! Каких целей следует достичь за предстоящую трёхлетку.
Первое. Мы должны обеспечить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, гарантировать безусловное выполнение обязательств государства - в первую очередь социальных - даже в случае неблагоприятной внешней конъюнктуры. Именно для этого было принято и бюджетное правило.
Считаю необходимым в течение трёх месяцев завершить разработку Бюджетной стратегии на период до 2030 года. И, если это потребуется, внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития.
В Стратегии надо оценить возможные риски, чётко обозначить, как мы будем действовать при любом сценарии, включая и неблагоприятный. Стратегия также призвана задать чёткие ориентиры по финансовому обеспечению государственных программ: средства следует выделять под реальные планы преобразований, под достижение конкретных целевых показателей.
Пока же, к сожалению, многие госпрограммы, а мы с вами о необходимости их внедрения говорим уже не один год (уже лет пять, наверное), говорили-говорили, потом всё-таки постепенно новым составом Правительства удалось перейти к их реальному формулированию.
И вместе с тем многие из них, и вы сами знаете об этом, нуждаются в доработке, заложенные в них цели не подкреплены соответствующими ресурсами, отдельные программы вообще приняты в нескольких вариантах. Причём эти варианты существенно отличаются как по планируемым результатам, так и по объёмам финансирования.
Уважаемые друзья и коллеги! Если денег на всё не хватает, то нужно определить приоритеты. Ради этого мы и создавали сам институт программ.
Подчеркну: госпрограммы на практике должны увязывать стратегические и бюджетные элементы планирования, установить общие требования к политике федеральных ведомств и регионов в соответствующих сферах, а в конечном счёте стать инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу.
Прошу на этапе подготовки бюджета ещё раз провести анализ госпрограмм, определиться с приоритетами, обеспечить соответствие поставленных целей и реальных бюджетных возможностей.
Второе. Необходимо существенно оптимизировать структуру бюджета, выявить резервы и перераспределить их в интересах стратегических задач, обозначенных в указах от 7 мая 2012 года. Должна увеличиваться доля тех расходов, которые дают наибольший эффект для экономического роста и социального развития.
Основные резервы - это повышение эффективности всех бюджетных расходов, акцент на адресный характер социальной помощи, проведение структурных реформ в социальной сфере. Наконец, это обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы, что позволит снизить зависимость Пенсионного фонда от трансфертов из федерального бюджета и при этом гарантировать курс на последовательное повышение уровня жизни старшего поколения россиян.
В этой связи - третье. Первоочередная задача - принятие принципиальных решений по пенсионной формуле. Мы об этом с вами много раз говорили, знаю, задача сложная. В целом вы практически подошли к её решению, нужно довести эту работу до конца.
Пенсионная формула должна обеспечить дифференцированный подход к каждому гражданину: чем больше стаж и зарплата, тем выше должна быть пенсия. И, безусловно, формула должна быть справедливой, стабильной, прозрачной, самое главное - понятной и для работников, и для работодателей.
Обращаю внимание: нам нужно сохранить "базовый" тариф страховых взносов для бизнеса на сегодняшнем уровне. Нельзя решать проблему пенсионной системы за счёт повышения фискальной нагрузки на бизнес, за счёт подавления предпринимательской активности и экономического роста.
В зависимости от параметров пенсионной формулы следует также обозначить масштабы использования средств Фонда национального благосостояния для покрытия дефицита пенсионной системы.
На что хочу обратить ваше внимание. Мы дали право гражданам в течение текущего года самостоятельно решить, куда направить 4 процента страховых взносов: в распределительную или в накопительную часть пенсионной системы. Было бы, конечно, несправедливо лишать такого права тех, кто в будущие годы будет вступать в систему пенсионного страхования. Полагаю, такое право должно быть.
Но обращаю внимание всех, уважаемые коллеги: это возможно будет только после принятия таких законов, которые в полной мере, хочу это подчеркнуть, в полной мере обеспечат создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений.
Достаточно у нас проблем с обманутыми вкладчиками для того, чтобы понять, что в области пенсионных накоплений, пенсионных прав граждан действовать нужно в высшей степени аккуратно. Эти накопления должны быть гарантированы, их сохранность должна быть гарантирована.
Отдельно следует обратить внимание на проблемы прозрачности пенсионной системы и внебюджетных фондов. Напомню, что с 1 января 2014 года все внебюджетные фонды переходят на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства. Я прошу как следует подготовиться и хочу обратить внимание и предупредить, что дата не подлежит переносу.
И ещё прошу Правительство определиться с целесообразностью передачи функций администрирования обязательных страховых взносов Федеральной налоговой службе. Знаю, что социальный блок считает, что вся эта работа должна остаться там, где она сегодня обосновалась, но представители бизнеса, представители экономического блока полагают, что эффективнее работает Федеральная налоговая служба. Я не хочу и не буду навязывать никакого мнения, но прошу определиться с этим окончательно и поставить точку в этих дискуссиях. Подчеркну: по всем вопросам, связанным с дальнейшим развитием пенсионной системы, Правительство должно принять решение в текущем 2013 году.
Четвёртое. Министерство финансов предлагало, насколько это возможно, перенести расходы на реализацию Государственной программы вооружений на более поздний срок. Мы эту программу приняли. И надо её исполнить, но исполнить эффективно. Мы об этом тоже много раз говорили.
Ресурсы выделены. Действительно, это серьёзные ресурсы, большие. Предприятия должны быть способны "принять" деньги, но не только "принять", а иметь соответствующую производственную и технологическую базу под исполнение контрактов по поставкам техники и вооружения.
И если вы видите где-то, что такой готовности нет, то Министерство обороны должно выйти самостоятельно с инициативой более рационального по времени выделения средств. Это даст Правительству возможность эффективнее использовать финансовые ресурсы для решения тех или иных текущих задач.
При этом хочу обратить внимание, уважаемые коллеги: конечно, общий объём и госпрограммы вооружений, общий объём тех средств, которые мы предусмотрели на это, должен остаться неизменным.
Пятое. Нам нужно использовать дополнительные механизмы стимулирования экономического роста, в том числе за счёт развития инфраструктуры. Речь идёт о том, чтобы направить на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов ресурсы Фонда национального благосостояния и пенсионные накопления. При этом надо добиться мультипликативного эффекта для всей экономики, обеспечить безусловную сохранность и возвратность средств.
И, конечно, должен работать единый, понятный механизм отбора проектов и предоставления ресурсов. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Одновременно необходимо создать новые инструменты привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры, использовать механизмы частно-государственного партнёрства.
Конечно, это непростая задача, имею в виду, что возврат этих средств будет небыстрым, это не "квик-мани", это серьёзные долгосрочные, долгоиграющие проекты.И ресурсов в мире достаточно, вы об этом хорошо знаете: большое количество крупных международных фондов, которые ищут возможности приложения своих средств. И главное для них, конечно, - обеспечить доходность, но самое главное - это безусловная возвратность, надёжность этих вложений. Россия в состоянии предложить такие проекты.
Шестое. Государственный рубль должен стимулировать изменения в бюджетной сфере. Об этом уже тысячу раз мы вместе с вами говорили. Пора перейти к конкретным действиям, к внедрению новых принципов финансирования, когда деньги следуют за потребителем услуг, за гражданином, а не идут на содержание различных контор.
Для этого в первую очередь нужно законодательно закрепить единый базовый перечень государственных и муниципальных услуг и сформировать единую методологию расчёта затрат на оказание таких услуг. При этом основные параметры госзадания надо включать в качестве целевых показателей госпрограмм, чтобы было понятно, каких ориентиров должны достичь здравоохранение, образование, культура, другие приоритетные отрасли.
Далее. Важнейшая задача - это повышение конкурентоспособности налоговой системы. Мы сейчас принимаем целый комплекс мер по улучшению делового климата, повышению привлекательности национальной юрисдикции. В том числе более удобными для бизнеса стали процедуры уплаты налогов. Это отмечают и отечественные предприниматели, и международные эксперты.
Мы и дальше должны создавать стимулы как для отечественного, так и для иностранного бизнеса, вкладывать свои средства в создание новых производств на территории нашей страны.
В ближайшее время должны быть реализованы предложения по налоговым льготам для инвесторов на территории Дальнего Востока, о поддержке разработки и освоения новых месторождений полезных ископаемых, включая шельф. Следует продолжить упрощение налогового учёта и максимально сблизить его с бухгалтерским учётом, в целом повышать качество налогового администрирования.
В то же самое время надо ограничить возможность оптимизации налогов на легальной основе и перевода прибыли в офшоры, повысить фискальную нагрузку на собственников престижного, дорогого имущества. Словом, мы должны создать такие налоговые условия, чтобы вкладывать деньги в Россию было выгоднее, чем прятать их где-то на островах или тратить на предметы роскоши.
Седьмое. Совместная работа с регионами по выполнению указов от 7 мая 2012 года ещё раз показала необходимость изменения системы межбюджетных отношений. Отмечу, что по итогам 2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов.
В этой связи полагаю, что нам необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно.
Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не опасаясь постоянных изменений "правил игры", исходя из понятного объёма софинансирования со стороны федерального бюджета. Тем более что начиная со следующего года все без исключения регионы должны принимать бюджеты на трёхлетний период.
И, наконец, восьмое. Мы должны обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса для граждан. Это одно из ключевых условий повышения эффективности госинвестиций, всей бюджетной политики. В этом направлении удалось добиться существенных результатов: Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости бюджета Международного бюджетного партнёрства. Но эта работа, безусловно, должна быть продолжена. Уже с текущего, 2013 года все уровни управления - федеральный, региональный, муниципальный - должны публиковать "Бюджеты для граждан".
В них в доступной и понятной людям форме надо показать, на какие цели и в каком объёме направляются бюджетные ресурсы, какие результаты планируется достичь и какие на самом деле достигнуты, чтобы граждане могли самостоятельно сделать выводы об эффективности расходов, целевом использовании средств и вообще об эффективности работы государственного аппарата.
Что касается проекта федерального бюджета на 2014 и плановый период до 2015-2016 годы, то в соответствии с январским поручением Правительство должно было организовать работу с участием экспертов по анализу эффективности расходов бюджета и представить предложения по их оптимизации. Результаты этого анализа должны найти своё отражение в проекте бюджета. Надеюсь, уважаемые коллеги, так и будет сделано.
Подготовка бюджета на следующую трёхлетку вступает в решающую фазу. Рассчитываю на самое тесное конструктивное взаимодействие Правительства и парламента, всех депутатских фракций. Вновь подчеркну: нам необходим бюджет развития, бюджет, который обеспечит решение всех приоритетных задач, стоящих перед страной. Естественно, мы часто это повторяем, и я это делаю, скажу ещё раз: все эти задачи, в том числе и социальные, можно обеспечить и решить только на основе обеспечения высоких темпов экономического роста.
И в заключение - следующее. К сожалению, приоритетные задачи в социальной, в экономической сферах у нас часто рассматриваются в отрыве от вопросов бюджетной политики. Безусловно, это неправильно. Направления развития должны быть в полной мере подкреплены источниками финансирования. В свою очередь, анализ достигнутых результатов позволит объективно оценить эффективность использования государственных ресурсов.
В этой связи считаю целесообразным сделать Бюджетное послание составной частью президентского Послания к Федеральному Собранию и прошу Правительство подготовить соответствующие поправки в законодательство, с тем чтобы один раз в год Президент мог ставить соответствующие задачи, и парламент, и Правительство могли бы ориентироваться изначально на эти приоритеты.
Сейчас передаю слово Министру финансов Антону Германовичу Силуанову. И потом попросил бы высказаться Министра экономического развития (Андрея Белоусова).
Пожалуйста, Антон Германович.
Антон Силуанов: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!
Правительство уже приступило к формированию проекта федерального бюджета на 2014-2016 годы с учётом следующих принципов.
Первое - это соблюдение бюджетных ограничений, о котором только что, Владимир Владимирович, было сказано в Бюджетном послании.
Второе - это определение приоритетов бюджетной политики с учётом безусловной реализации указов от 7 мая прошлого года.
И третье - это переход к программному бюджету. В рамках программ должны быть сконцентрированы приоритеты, определены источники и механизм достижения тех целей, которые ставятся в государственных программах.
Бюджет на следующую трёхлетку будет формироваться в условиях снижения основных параметров социально-экономического развития Российской Федерации. В результате понижения прогноза по социально-экономическому развитию снижаются и параметры бюджета по доходам, которые мы утвердили на 2013-2015 годы.
Поэтому в условиях понижения прогноза по доходам на следующие годы и в условиях сохранения того объёма расходов, которые содержатся в бюджете 2013-2015 годов, нам необходимо задействовать все возможные ресурсы для того, чтобы выполнить те задачи, которые ставятся перед Правительством Российской Федерации.
Как это сделать? В первую очередь нам необходимо задействовать наши возможности по дополнительному привлечению доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы. Вместе с Федеральной налоговой службой мы подготовили план по мобилизации таких доходов, который учитывает меры по повышению собираемости доходов, а также меры, которые мы должны реализовать во исполнение проекта закона (который сегодня находится в Думе) по повышению сбора налогов и по борьбе с уклонением от уплаты налогов.
Второе мероприятие - это повышение отдачи от имеющихся активов государства. Мы должны пересмотреть и максимально реализовывать планы по приватизации имущества, которое мы могли реализовать в этот период, должны получать ресурсы в максимальной степени от дивидендов наших предприятий, в которые вложены государственные средства. Мы должны пересмотреть тот перечень налоговых льгот, которые неэффективны и которые могут быть сегодня отменены без ущерба для решения основной задачи - экономического роста. Эти все меры должны дать дополнительные ресурсы для формирования бюджетов всех уровней.
С точки зрения расходов. Мы должны реализовать меры по изысканию дополнительных ресурсов внутри тех ограничений, о которых мы говорили. В первую очередь мы видим возможности за счёт снижения зависимости Пенсионного фонда от трансфертов из федерального бюджета. Здесь есть значительные ресурсы, и такие предложения у нас подготовлены.
Второе - мы должны использовать дополнительные средства, получаемые от оптимизации расходов в тех отраслях, где уже начали реализовываться указы. А одной из задач реализации указов являлось не только повышение заработной платы, направление ресурсов в те или иные отрасли, но и повышение отдачи, повышение эффективности экономии бюджетных средств. Поэтому мы считаем, что в 2014-м, в 2015-м, в 2016-м годах мы уже должны получать эффект от реализации реформ в этих отраслях, и дополнительные ресурсы, высвобождаемые в связи с этим, должны направляться, возможно, и в те же отрасли на новые задачи.
Следующее направление повышения эффективности расходов - это задействование средств пенсионных накоплений и Фонда национального благосостояния в рамках реализации инвестиционных проектов, то есть реализация в полной мере принципов государственно-частного партнёрства при финансировании инвестиций, государственных инвестиций.
Это тоже даст возможность перенаправить высвобождаемые средства, которые зачастую финансировались непосредственно только из бюджета (речь идёт об инвестициях) на другие первоочередные проекты. Такая работа в Правительстве уже проводится.
Новые расходные обязательства должны рассматриваться с предложениями об источниках финансирования. Нужно заново пересмотреть имеющиеся обязательства и выявить не первоочередные, не содействующие экономическому росту или не содействующие повышению эффективности расходы.
Из крупных задач на предстоящую трёхлетку нам предстоит решить три наиболее крупные - это реализация новой федерально-целевой программы по социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья, это новые задачи по строительству высокоскоростной магистрали Москва-Казань, а также мероприятия по подготовке к чемпионату мира по футболу в 2018 году. Эти задачи требуют дополнительных крупных вложений, и здесь необходимо определиться с поиском оптимального соотношения между бюджетным финансированием и привлечением внебюджетных источников.
Подготовленный проект бюджета составлен с учётом долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 года. Сделанный прогноз бюджетной стратегии говорит о том, что наибольшее напряжение со сбалансированностью бюджета, мы видим, будет осуществляться с 2016 года и далее. Поэтому сегодня при подготовке нового бюджета на трёхлетний цикл нам уже необходимо готовиться к непростому периоду балансировки бюджета, который начнётся с 2016 года. И сегодня уже необходимо проводить мероприятия по расчистке непервоочередных обязательств, перенаправлению ресурсов в те расходы, в те обязательства государства, которые определены в указах Президента и в решениях Правительства Российской Федерации.
Эти задачи Правительство Российской Федерации планирует реализовать при подготовке бюджета на очередной бюджетный цикл 2014-2016 годов, и все те приоритеты, которые определены в Бюджетном послании, будут реализованы в очередном бюджете на 2014-2016 годы.
Спасибо за внимание.
Владимир Путин: Андрей Рэмович, пожалуйста.
Андрей Белоусов: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Хотел бы начать с того, что сегодня действительно бюджетная политика стала инструментом, от которого в решающей мере зависит качество социально-экономического развития, а во многом и его темпы. При этом речь, безусловно, не идёт и не может идти об увеличении темпов экономического роста за счёт наращивания расходов бюджетной системы.
В рамках принятых решений (сегодня об этом также говорилось) бюджетные расходы и в среднесрочном, и в долгосрочном периодах однозначно должны укладываться в требования долгосрочной сбалансированности, то есть практически по доле ВВП они не должны увеличиться. Но если мы фиксируем общую величину расходов, то ключевым условием бюджетной политики, политики развития становится осуществление так называемого бюджетного маневра. Он включает три составные части.
Во-первых, изменение структуры бюджетных расходов в пользу ускорения социального развития, образования, здравоохранения и "расшивки" узких мест в технологическом развитии и инфраструктуре. Это повышение эффективности бюджетных расходов, то есть экономия средств без снижения объёмов и качества государственных услуг. Это повышение собираемости налогов, то, о чём только что говорил Антон Германович, причём без увеличения налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков. Задача эта крайне сложная, но её необходимо решить. В этой связи хотел бы коротко остановиться на трёх моментах.
Первое. Нужно чётко определить сами структурные параметры бюджетного маневра. С точки зрения поставленных целей и приоритетов они определены в рамках долгосрочного прогноза. Собственно, долгосрочный прогноз отвечает на вопрос, в том числе, какова должна быть структура бюджета для того, чтобы обеспечить требуемые темпы экономического роста.
Это одна из задач, безусловно, не единственная задача долгосрочного прогноза, но в том числе, причём роста на сбалансированной основе. Бюджетная стратегия должна дать ответ на вопрос, как обеспечить сбалансированное, хочу это подчеркнуть, достижение этих структурных параметров в рамках налоговой и бюджетной политики. В частности, в рамках долгосрочного и среднесрочного прогнозов определён перечень проектов со значительным структурным эффектом.
Суммарно потребность в финансировании ключевых проектов со стороны государства оценивается примерно 0,5-0,8 процента ВВП. Финансирование этих проектов предполагает как частные, так и государственные средства. При этом, безусловно, речь идёт не только о средствах федерального бюджета. Речь идёт также о ресурсах Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений. Но там, где речь идёт о бюджетных средствах, соответствующее увеличение должно быть компенсировано экономией по другим направлениям. Чуть позже я об этом скажу.
Второе. Нужно создать механизм управления этим бюджетным маневром. Сегодня есть только элементы этого механизма - это государственные программы. При всех недостатках, о которых сегодня говорилось, в них зафиксированы необходимые целевые индикаторы, количественные параметры и финансовые ресурсы, действительно, иногда на вариантной основе, которые требуются для достижениях этих целей.
Но хочу обратить внимание на то, что, как правило, в госпрограммах нет конкретных мероприятий, реализуемых в конкретные сроки, и нет промежуточных ориентиров, которые должны быть достигнуты. Этот разрыв должны заполнить трёхлетние планы реализации государственных программ.
Это, по сути, сетевые графики, включающие цели, задачи, мероприятия, сроки, финансовые ресурсы, ответственных, а также так называемые вехи, то есть промежуточные ориентиры. И, что очень важно, трёхлетние планы уже должны быть чётко увязаны с принятым законом о бюджете на текущую трёхлетку.
Хочу сказать, что в соответствии с поручениями эти планы должны были быть разработаны до 1 июня текущего года. На сегодняшний день из 40 программ и, соответственно, 40 планов 2 плана утверждены, 27 находятся на рассмотрении в Правительстве и 11 планов дорабатываются ведомствами. Но с нашей точки зрения, если мы эти планы не доработаем - а для этого имеется уже вся методическая база, нормативная база, даны все поручения, - то задачу управления бюджетным маневром, вот этим бюджетным, структурным сдвигом решить будет крайне затруднительно.
И, наконец, третье - необходимо повысить эффективность бюджетных расходов. Хотел сказать, что в зоне ответственности Министерства находятся расходы инвестиционного характера. Хочу доложить, что эта работа по оптимизации расходов инвестхарактера велась с февраля, в феврале мы получили от Министерства финансов предельные объёмы расходов инвестхарактера.
В рамках этой работы мы отклонили заявок (я имею в виду соответствующую рабочую группу, в которую входили представители всех ведомств и заинтересованных организаций), новых заявок примерно на сумму порядка 900 миллиардов рублей, сократили действующие обязательства на 73,5 миллиарда рублей, из них 17 миллиардов перераспределены на наиболее приоритетные задачи, остальные просто пошли, что называется, в экономию.
И, таким образом, мы на сегодняшний день полностью вписались в те проектировки бюджета по общему увеличению расходов инвестхарактера, которые довело до нас (в соответствии с поручением Дмитрия Анатольевича) Министерство финансов.
Хотел также доложить, что в рамках оптимизации бюджетных расходов, повышения их эффективности в соответствии с Указом Президента разработан механизм обязательного публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных проектов с госучастием.
Соответствующее постановление Правительства принято, то есть нормативный механизм создан, организационный механизм создан, и сейчас мы уже находимся в фазе практической реализации или практического запуска этого механизма. На очереди создание механизма отбора и экспертизы системообразующих проектов за счёт средств Фонда национального благосостояния.
Сегодня также, по Вашему поручению, сформулированы соответствующие предложения и подготовлены проекты нормативно-правовых актов. Мы, в принципе, готовы к тому, чтобы эти нормативно-правовые акты внести в Правительство и уже создать нормативную базу для того, чтобы запустить соответствующий механизм.
В заключение хочу сказать, что сегодня есть ясность, куда надо двигаться и в целом как надо двигаться. Будем работать, причём постараемся работать эффективно - это наша прямая ответственность.
Спасибо.
Владимир Путин: Спасибо.
На что хотел бы обратить внимание. Мы знаем, как сложна и неблагодарна работа по прогнозам. Тем не менее обращаю внимание экономического блока Правительства на то, что прогноз социально-экономического развития и работа над бюджетом должны быть синхронизированы. Иначе невозможно. Это первое.
И второе. Хочу обратиться уже не только к членам Правительства, но и к депутатам Государственной Думы, и к членам Совета Федерации. У нас нет более эффективного пути решения социальных вопросов, чем обеспечение темпов экономического роста. Поэтому приоритетом нашей политики, разумеется, всегда было и всегда будет улучшение жизни, уровня и качества жизни российских граждан.
Но должно быть понимание того, что единственный верный путь достижения этих целей - это решение вопросов в сфере экономики. Опережающий рост социальных расходов, не обеспеченный ростом экономики, заведёт нас в тупик. Прошу об этом не забывать.
I. Основные результаты и проблемы бюджетной политики
В 2012 году и в начале 2013 года бюджетная политика была направлена на решение социально-экономических задач, в первую очередь поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и повышение эффективности управления общественными финансами.
Консолидированный бюджет Российской Федерации и внебюджетных фондов в 2012 году был исполнен с профицитом в 260,4 млрд. рублей (0,42 процента ВВП), дефицит федерального бюджета составил 39,4 млрд. рублей (0,06 процента ВВП). Совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния увеличился в 2012 году на 970,4 млрд. рублей и достиг уровня 4576,3 млрд. рублей (7,3 процента ВВП). На финансово безопасном уровне сохранялся объем государственного и муниципального долга. Государственный долг Российской Федерации составляет 6519,9 млрд. рублей (10,4 процента ВВП).
Последовательно выполнялись обязательства государства, в первую очередь социальные, обеспечена макроэкономическая стабильность.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах были обозначены конкретные цели, достижение которых призвано повысить качество управления общественными финансами.
Федеральный бюджет на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформирован в соответствии с законодательно утвержденными правилами использования нефтегазовых доходов. Соблюдение этих правил обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.
Правительством Российской Федерации проводится работа по созданию системы управления рисками изменения экономической ситуации.
В Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены поправки, обеспечивающие создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. На федеральном уровне впервые утверждены практически все государственные программы Российской Федерации.
В 2012 году продолжилась реализация комплексной реформы государственных и муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных учреждений. Расширилась практика формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг и предоставления субсидий на их выполнение.
Был реализован ряд предусмотренных налоговой политикой мер, направленных на улучшение качества инвестиционного климата.
Движимое имущество, принятое на баланс с 1 января 2013 г. в качестве основного средства, не признается объектом налогообложения. Реализуется план мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов. Проведены мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности.
Приняты решения по поэтапной отмене наиболее крупных налоговых льгот для естественных монополий по налогу на имущество организаций.
В рейтинге Всемирного банка Россия поднялась с 105-го на 64-е место по удобству уплаты налогов. Комитет по налоговым вопросам ОЭСР признал российскую фискальную систему соответствующей требованиям ОЭСР.
Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости бюджета Международного бюджетного партнерства. Создан единый портал бюджетной системы Российской Федерации, работающий в тестовом режиме.
В то же время планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными. Не удалось в полной мере обеспечить приоритезацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры.
Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики. Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов.
Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены.
Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования.
Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров.
В сфере пенсионной реформы до сих пор нет главного - параметров пенсионной формулы. Без решения этого вопроса нет определенности в объеме трансферта из федерального бюджета и роли Фонда национального благосостояния в обеспечении устойчивости пенсионной системы.
Медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Во многом формальным остается использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом "от достигнутого".
Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния предлагалось создать Российское финансовое агентство. Однако попытка реализация этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов.
Возросла нагрузка на региональные и местные бюджеты. По итогам 2012 года в 26 субъектах Российской Федерации, то есть практически в каждом третьем субъекте, соотношение государственного долга и собственных доходов превысило 50 процентов. Также наметилась тенденция негативных изменений структуры бюджетных расходов регионов - падение объемов и доли расходов инвестиционного характера.
Поэтому все ранее поставленные цели не потеряли своей актуальности и должны быть достигнуты с учетом новых вызовов.
II. Основные задачи на новый бюджетный цикл
Ситуация в российской и глобальной экономике ставит бюджетную политику перед новыми вызовами.
Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности.
В период быстрого экономического роста 2000-2008 годов увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, поскольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 90-е годы.
Внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных доходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению. Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 году экспорт вырос всего на 1,7 процента. Профицит торгового баланса практически не увеличился: 211,2 млрд. долларов США по итогам 2012 года (210,9 млрд. долларов США в 2011 году), а по отношению к ВВП снизился в 2012 году с 11,1 процента ВВП до 10,4 процента. Это снижает возможности для роста доходный базы федерального бюджета за счет внешних источников. А возможности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов за счет ненефтегазовых пока ограничены.
Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2 процента в 2004 году до 46,1 процента в 2013 году, а его ненефтегазовый дефицит увеличился с 1,8 до 9,7 процента ВВП. Если в предкризисном 2007 году при цене на нефть 69,3 доллара за баррель федеральный бюджет был исполнен с профицитом 5,4 процента ВВП, то в 2012 году при цене на нефть 110,5 доллара за баррель - с дефицитом 0,06 процента ВВП.
Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения "длящихся" социальных обязательств - с другой.
В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.
В новых макроэкономических реалиях при формировании проектов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач.
1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.
Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита.
Предлагаю Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок завершить разработку бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и, в случае необходимости, внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития.
При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на 3-летний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновременно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического развития на три года и на период до 2030 года являются несопоставимыми.
Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.
В дальнейшем необходимо внести соответствующие поправки в законодательство, а Правительству Российской Федерации - установить на постоянной основе порядок разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии.
2. Оптимизация структуры расходов федерального бюджета.
Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста.
Основными резервами в настоящее время являются:
обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров;
активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накопле¬ний в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе;
с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы;
повышение адресности социальной поддержки граждан; для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан;
проведение структурных реформ в социальной сфере;
повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.
При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований.
Прошу Правительство Российской Федерации представить конкретные предложения по указанным вопросам.
3. Развитие программно-целевых методов управления.
Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.
Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации будут сформированы в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность "программных" бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.
Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.
Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности "дорожные карты" изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.
Государственные программы должны устанавливать общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант - тот, который Правительство Российской Федерации считает обоснованным с точки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.
В рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.
4. Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы.
Первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки. При этом необходимо оставить базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на сегодняшнем уровне.
Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение необходимо провести с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей, общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам.
В конце прошлого года было принято решение о том, что граждане в течение 2013 года могут самостоятельно определить, куда направлять 4 процента страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - в распределительную составляющую пенсионной системы или в накопительную.
Однако было бы несправедливо лишать граждан, только вступающих в правоотношения по пенсионному обеспечению, такого права. Считаю возможным предоставление гражданам, вступающим в правоотношения по пенсионному обеспечению, права выбора: направлять 4 процента страховых взносов в накопительную составляющую или в распределительную, но только после разработки Правительством Российской Федерации законодательства, которое в полной мере обеспечит создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений и его одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации.
Создавая Фонд национального благосостояния, мы продекларировали, что он предназначен в том числе для поддержания устойчивости пенсионной системы. Пришло время определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и механизмы их использования.
Необходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства. Дальнейший перенос сроков недопустим.
Кроме того, прошу Правительство Российской Федерации определиться с целесообразностью передачи полномочий по администрированию социальных взносов (с сохранением их персонифицированного учета) Федеральной налоговой службе.
В 2013 году Правительство Российской Федерации должно принять решения по этим вопросам, внести соответствующие изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и начать ее реализацию.
5. Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры.
Правительству Российской Федерации необходимо уже в текущем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.
Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом случае нужно определить долю участия Фонда, которая позволяет разделить риски реализации проекта с другими участниками.
Процедура отбора таких проектов должна быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Следует сформировать банк инфраструктурных проектов, финансовая модель которых всесторонне проработана.
При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопровождения проектов.
6. Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.
Для повышения доступности и качества оказания государственных услуг необходимо решить три задачи.
Первая - законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, и других. Учредители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений.
Вторая - создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги.
Третья - включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ.
Таким образом, будет создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций. Необходимо снять барьеры и ограничения, препят¬ствующие доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг.
Одновременно нужно расширять практику финансирования государственных (муниципальных) услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертификатов, образовательных кредитов и т.д. Остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач.
7. Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности.
Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования.
Уже сейчас подготовлены предложения, направленные на выравнивание условий налогообложения граждан при инвестициях в различные инструменты в целях развития финансового сектора, на создание стимулов для развития территорий Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, на поддержку разработки и освоения новых месторождений полезных ископаемых, включая шельфовые.
Необходимы дальнейшее упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом, повышение качества налогового администрирования, реализация мер по противодействию уклонению от налогообложения, в том числе с использованием офшорных юрисдикций, а также завершение работы по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся налогообложения имущества (в первую очередь недвижимого) и повышения фискальной нагрузки на собственников престижного, дорогого имущества.
8. Межбюджетные отношения.
Очередной финансовый год станет важным этапом формиро¬вания и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Начиная с 2014 года во всех регионах станет обязательным принятие бюджетов на три года.
В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.
В предыдущие годы неоднократно обсуждался вопрос о необходимости укрупнения субсидий, однако работа в этом направлении слишком затянулась (в 2013 году все еще предоставляется около 90 субсидий). Правительству необходимо активизировать эту деятельность и уже с 2014 года предоставлять субсидии в консолидированной форме.
При этом следует перейти к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Регионы должны достоверно знать объемы трансфертов федерального бюджета на три года.
Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам Российской Федерации крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.
9. Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.
Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса.
В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы "Электронный бюджет", в том числе ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов - от федерального до поселенческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.
С 2013 года на всех уровнях управления следует регулярно публиковать (размещать в сети Интернет) брошюру "Бюджет для граждан". Это даст возможность в доступной форме информировать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств.
Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств.
Для выявления дополнительных резервов повышения эффективности федерального бюджета предлагаю провести экспертное обсуждение его проекта.
В 2014-2015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования.
Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.