Сергей Юрьевич, давайте напомним читателям, зачем нужен закон.
Сергей Беляков: Сегодня у нас есть серьезная проблема. На исполнение обязательств государства - на оказание услуг, за которые отвечает государство на федеральном, региональном, муниципальном уровне - денег не хватает. Дело не в кризисном времени и не в тяжелой экономической ситуации, так было всегда. С каждым годом услуг надо оказывать все больше, их качество нужно повышать, а стоимость их при этом не должна расти. И это не проблема России, так происходит во всем мире.
Для того чтобы разрешить этот извечный конфликт, был создан такой инструмент, как государственно-частное партнерство (ГЧП). Когда частный инвестор либо финансируя, либо создавая объект - источник услуг - выполняет функции, ранее традиционно закрепленные за государством. То есть создает инфраструктуру (транспортную, социальную) и оказывает соответствующие услуги.
Мы здесь сильно отстаем от других стран.
Сергей Беляков: Да, у нас ГЧП характеризуется пока только одной формой - это концессионные соглашения, при том, что даже они сильно ограничены в сравнении с тем, как развиваются концессии в мировой практике. Это так потому, что везде подобное законодательство отталкивалось от практики, когда сначала появлялся интерес к таким проектам у инвесторов, и формулировались условия, удовлетворяющие концедента и концессионера. Опыт оказания таких услуг постепенно приводил к тому, что законодательство начинало описывать возможность их предоставления. Мы и так уже продвинулись по пути совершенствования законодательства о концессионных соглашениях - это и контракты жизненного цикла, и возможность применения механизма концессионных соглашений в сфере ЖКХ, а не только в рамках крупных транспортных мегапроектов, и реализация проектов на региональном уровне. Но этого недостаточно, потому что многие инвесторы, которые хотят участвовать в таких проектах, не могут пользоваться концессионными соглашениями, так как они устанавливают очень жесткие рамки для концессионера и концедента - публичной стороны и частного инвестора. Они описывают очень избирательно круг объектов, которые могут быть предметом концессионного соглашения, все четко детализируют, тем самым ограничивая возможности самого концессионного соглашения. Отсутствует возможность залога кредитной организации, ограничивая привлечение банковского финансирования. Для многих проектов форма концессий неприменима. В мире формы ГЧП значительно более разносторонние - их более десятка помимо концессионного соглашения. Нам до этого еще далеко. Но муниципалитеты и регионы заинтересованы в привлечении инвесторов к реализации проектов ГЧП, и инвесторы готовы сотрудничать. Правда, в отсутствие законодательства это более чем проблематично.
Многие регионы приняли собственные законы о ГЧП, однако они не сильно помогли.
Сергей Беляков: Они либо не работают, либо их оспаривает прокуратура, потому что такие законы предусматривают некоторые изъятия в части действующего законодательства. И прокуратура резонно задает вопрос: на основании чего вы делаете изъятие, если на федеральном уровне объект соглашения о ГЧП не определен вообще? Поэтому необходим федеральный закон, в котором было бы прописано, что является предметом ГЧП, в отношении чего какие изъятия могут применяться. Дискуссия по этому поводу шла долго. Результатом стал рамочный закон, который описывает общие принципы отношений частного и публичного партнера, дает определение ГЧП. Соглашения ГЧП очень специфичны, каждый раз оговаривается, какой объем работ, какие услуги оказываются, как размещаются вложенные деньги, как формируется доходность, каковы гарантии прав инвесторов, каковы условия расторжения соглашения. Поэтому мы пошли по пути определения принципов, оставив регионам возможность вводить дополнительное регулирование в собственных законах. Но, повторюсь, главные принципы будут заложены в законе об основах ГЧП.
Ждать ли после его принятия взрыва проектов ГЧП?
Сергей Беляков: Многое будет зависеть от воли субъектов и муниципалитетов: будут они пользоваться этим инструментарием или нет. Мы уже провели ряд встреч, разъясняя регионам суть механизма, какие возможности открываются и как ими пользоваться. У нас запланированы семинары по всем федеральным округам с представителями региональных администраций.
Какие основные правки будут внесены в законопроект ко второму чтению?
Сергей Беляков: Сейчас готовятся поправки, уточняющие некоторые положения. Главное, что в документе устанавливаются основные критерии принятия решения о целесообразности реализации проекта в формате ГЧП и разграничиваются правоотношения, регулируемые законодательством, о федеральной контрактной системе (ФКС) и ГЧП. Детальную методологию и порядок оценки установит Правительство РФ. Также в документе установлен ряд особенностей при возникновении и переходе права собственности на объект соглашения о ГЧП от одной стороны к другой, прописываются общие правила проведения конкурса по отбору частного партнера. В частности, уточнен перечень обязательных требований, предъявляемых к конкурсным процедурам, обеспечена максимальная публичность всех этапов исполнения соглашения о ГЧП. Также частный партнер получит право по собственной инициативе направить публичному партнеру предложение о заключении соглашения о ГЧП, которое регион или муниципалитет не может проигнорировать. Это первая группа поправок - содержательные, как я их называю, - все замечания, которые носят не декларативный характер, а содержательный и соответствуют принятой в первом чтении концепции.
Есть и вторая группа?
Сергей Беляков: Да. К ней относятся поправки-лозунги, связанные с тем, что внесенный законопроект потенциально коррупционен, опасен и создает непонятные инструменты. Например, позволяет обходить требования законодательства о госзакупках. Мы детально обсуждаем и по большинству из них согласовываем свои позиции. Поправки, меняющие концепцию законопроекта, мы не поддержим.
В чем заключаются содержательные поправки?
Сергей Беляков: В законе мы пропишем формы ГЧП как некий ориентир - не их название, а их суть - создание объекта, его эксплуатация, передача в собственность или в аренду и т.д. Есть разные формы ГЧП, и все они известны. Понятно, что могут сочетаться и различные подходы. Главное, мы разграничим госзакупки, концессию и соглашения о ГЧП. Мы можем ответить на риск, связанный с переходом права собственности, тем, что мы установим период (равный периоду исполнения обязательств по соглашению), в течение которого право собственности не передается. Сначала инвестор исполняет все обязательства, которые на него возложены соглашением - владей и пользуйся созданным объектом, но полноценное право собственности возникает лишь после того, как он эти услуги окажет. Для инвесторов важно, чтобы такая опция - передача объекта в собственность - была, и для банков это важно, потому что создаваемые объекты рассматриваются в качестве залога. Иначе в проект крайне сложно привлечь финансирование. Сейчас мы с банками обсуждаем, насколько критично для них возникновение права собственности сразу, хотя в законопроекте эта возможность присутствует. Если инвестор, публичный партнер и банк-кредитор договорятся, что право собственности сразу переходит, значит, так тому и быть. Риск в этом случае берет на себя публичное образование, потому что оно будет контролировать исполнение обязательств.
Минэкономразвития опубликовало положительное заключение об оценке регулирующего воздействия на проект постановления правительства, предусматривающий использование в рамках Инвестиционного фонда РФ механизма Tax Increment Financing (TIF). Когда он заработает?
Сергей Беляков: Сначала мы планируем реализовать его в отдельных регионах. Уже в ближайшее время механизм отложенных налоговых платежей будет апробирован на Дальнем Востоке.
Сегодня много говорится о создании благоприятных условий для деятельности инвесторов в рамках ГЧП. Тем не менее бюджеты верстаются лишь на три года вперед. Как планировать инвестиции на долгосрочный период?
Сергей Беляков: В части принятия долгосрочных обязательств при реализации концессионных соглашений соответствующие поправки уже приняты в июне. Согласно им концессионные соглашения на срок, превышающий срок утвержденных лимитов бюджетных обязательств, заключаются в случаях, предусмотренных решениями соответствующего уровня власти (в зависимости от того, кто является концедентом). Порядок их предоставления утверждается нормативным правовым актом. Мы планируем аналогичную норму установить для всех соглашений о ГЧП. Вместе с тем изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы вносятся исключительно отдельными законопроектами.
Как вы оцениваете проект модельного закона о публично-частном партнерстве для стран СНГ, разработанный по поручению Межпарламентской ассамблеи СНГ коллективом юристов Санкт-Петербургского государственного университета?
Сергей Беляков: Экспертный совет Госдумы по законодательству о ГЧП разрабатывал модельный закон о ГЧП для регионов. Практика принятия региональных законов о ГЧП в России показала, что зачастую разработчики законопроектов принимали во внимание не модельный закон, а уже действующие правовые акты других государств или регионов (например, закон о ГЧП Санкт-Петербурга). Модельные законы не могут учитывать как региональную, так и страновую специфику и правовое поле. Разработчики модельного закона СНГ попытались наиболее полно отразить в нем возможные условия реализации и мировую практику проектов ГЧП. В этом смысле модельный закон СНГ может справиться со своей методологической задачей и даст непосредственным законодателям некое понимание возможностей механизма ГЧП. В модельном законе есть удачные формулировки по вопросам трехстороннего соглашения с финансирующими организациями, прямого разрешения на передачу в залог объектов ГЧП. В рамках закона реализована концепция нормативного правового акта, подробно и исчерпывающим образом регулирующего различные аспекты подготовки и реализации проектов ГЧП. Однако излишняя "зарегулированность" правоотношений лишает их гибкости и соответственно снижает заинтересованность потенциальных инвесторов.
Беляков Сергей Юрьевич родился 26 июня 1973 года в Москве.
В 1998 г. окончил Академию Федеральной службы безопасности Российской Федерации по специальности "Юриспруденция".
В 1991-1993 гг. - служил в Вооруженных Силах Российской Федерации, пограничные войска.
В 1993-1999 гг. - слушатель Академии Федеральной службы безопасности Российской Федерации, служба в Вооруженных Силах Российской Федерации.
В 2001-2002 гг. - советник Генеральной дирекции Международного фонда экономических и социальных реформ "Реформа".
В 2002-2008 гг. - главный специалист Департамента внешних связей компании "Базовый Элемент", советник заместителя Генерального директора компании "Базовый элемент", советник Управления по взаимодействию с государственными и общественными организациями.
В 2005-2008 гг. - помощник Президента Российского союза промышленников и предпринимателей, заместитель директора Департамента (по совместительству) РСПП.
В 2008-2009 гг. - советник Министра экономического развития Российской Федерации.
С июля 2009 г. - Директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития Российской Федерации.
С 3 августа 2012 г. - заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.
Дмитрий Медведев, премьер-министр РФ:
- О государственно-частном партнерстве говорят много, зачастую и не к месту говорят. Именно поэтому важно вводить правильную терминологию, единую терминологию, определять полномочия всех уровней власти, а также устанавливать обязательства для публичных участников соответствующего партнерства, то есть для государства в любой форме и для частных партнеров, включая возможности по финансированию, эксплуатации и техническому обслуживанию объектов, различных форм участия в ГЧП. Эта тематика давно требовала правового регулирования.
Для реализации положений закона о ГЧП потребуется принятие постановлений правительства РФ, устанавливающих:
- требования к порядку проведения, предмету и результатам общественного обсуждения решений органов региональной и муниципальной власти о заключении соглашений о ГЧП;
- порядок подготовки соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает РФ;
- порядок определения процедуры принятия решения о реализации соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает РФ;
- процедуру проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает РФ;
- процедуру осуществления публичным партнером контроля за исполнением частным партнером условий соглашения о ГЧП и ходом его реализации для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает РФ.
Средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) на инфраструктурные проекты не будут выделены до конца года, пока речь идет о рамочных политических решениях. Об этом сообщил глава минэкономразвития России Алексей Улюкаев. Министерство сейчас разрабатывает методику, критерий отбора, регламенты, а также порядок изучения проектов, которые претендуют на финансирование из средств ФНБ.