Лавров: Нежелание отказываться от применения силы - опасный путь
Дискуссия о возможности применения силы против Сирии вновь остро ставит вопрос о международном праве. Давайте поговорим об этом. Согласитесь, странное какое-то право: есть обязательства, но практически нет санкций за их нарушение. Я прав?
Сергей Лавров: Международное право действительно не имеет той системы принуждения к исполнению и наказанию за нарушения, которые характерны для национального права государств. Но эта его черта органично вытекает из принципа суверенного равенства государств. Государства равны в своих правах, и поэтому для создания какого-либо контрольного или принуждающего механизма в отношении предпринимаемых ими действий требуется их согласие. После того как человечество испытало ужасы Второй мировой войны, государства пошли на создание такого мощного механизма принуждения к миру, как Совет Безопасности ООН. И дали именно этому органу право решать, когда сила в международных отношениях может быть применена в коллективных интересах.
История международного общения выработала и другой эффективный механизм принуждения к исполнению обязательств государств - принцип взаимности. В области двусторонних договоров этот принцип действует непосредственно: если одна сторона допустила существенное нарушение договора, то другая имеет законное право приостановить или даже прекратить его исполнение. Если же речь идет о таком универсальном и основополагающем принципе международного права, как неприменение силы, то нельзя не соглашаться с тем, что ситуация вокруг Сирии вновь перевела эту тему в разряд остроактуальных.
Еще семьдесят лет назад применение силы в международных отношениях было обычным делом: государства лишь искали благовидную причину для оправдания своих действий.
После Второй мировой войны ситуация изменилась - теперь легитимно применить силу можно либо в случае осуществления права на самооборону, либо по решению Совета Безопасности ООН. И сам факт, что государства, как правило, не прибегают к применению силы как к одному из средств осуществления своих внешнеполитических интересов, - заслуга современного международного права, принципы которого отражены в Уставе ООН.
Правда, нельзя не признать, что время от времени некоторые государства пытаются, следуя конъюнктурным интересам, найти исключения из общего принципа запрета на применение силы. А недавно мы услышали вызывающие тревогу заявления относительно допустимости использования военной силы для продвижения собственных интересов в тех или иных регионах.
Для нас очевидно, что чем больше государство словом или делом подрывает принцип отказа от угрозы силой или ее применения, тем меньше оно само может рассчитывать на его соблюдение другими. Это - опасный путь, ведущий к разрушению фундамента современной международной архитектуры. Ведь ни одно, даже самое сильное, государство не сможет нормально развиваться в обстановке хаоса, который неизбежно возникнет вследствие неограниченного применения силы.
Если есть право, то должна быть и судебная система, его применяющая. Но международной судебной системы нет. Создаются, конечно, специальные трибуналы по тому или иному поводу, но это не система. Ваш комментарий?
Сергей Лавров: С вами трудно согласиться. А как же Международный суд и Постоянная палата Третейского суда, которые базируются в Гаагском Дворце мира?
Международный суд - главный судебный орган Организации Объединенных Наций, который не одно десятилетие успешно применяет международное право. Сам по себе факт существования в системе ООН такого авторитетного органа, основанного на принципах независимости судей и "представительстве главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира", является фактором, придающим устойчивость и легитимность всей универсальной системе коллективной безопасности.
Решения и консультативные заключения суда вносят важный вклад и в установление содержания международно-правовых норм в различных областях, как, например, право международных договоров, морское право, ответственность государств, право международных организаций, морские разграничения. Со своей стороны, активно задействуем его юриспруденцию в решении многих практических вопросов в двусторонних и многосторонних отношениях.
Мы внимательно относимся к призывам к государствам - членам ООН рассмотреть вопрос о принятии юрисдикции суда в соответствии с его статутом. СССР, государством-продолжателем которого является Россия, традиционно отдавал предпочтение политико-дипломатическим средствам разрешения межгосударственных споров. Соответственно, при присоединении к международным договорам, предусматривающим передачу споров об их толковании и применении в Международный суд, СССР, как правило, делал оговорки о непризнании обязательной юрисдикции суда. Вместе с тем еще в конце 80-х годов прошлого века СССР отозвал оговорки о непризнании обязательной юрисдикции суда в отношении ряда конвенций о правах человека. С этого же времени мы воздерживались от оговорок о непризнании обязательной юрисдикции суда по многосторонним международным договорам, заключаемым в рамках ООН. В 2007 году Россия отозвала оговорки, которые были сделаны СССР при заключении ряда универсальных конвенций по борьбе с различными проявлениями терроризма. Считаем снятие этих барьеров важным вкладом в укрепление международно-правовой основы антитеррористического взаимодействия.
Что касается специальных (ad hoc) трибуналов, то речь идет о международных уголовных инстанциях, призванных судить лиц, обвиняемых в совершении преступлений против человечности, военных преступлениях.
Полагаем, что практика деятельности таких трибуналов пока далека от идеалов правосудия. Во многих случаях они грешили политической ангажированностью, низким качеством приговоров, длительностью и чрезвычайной затратностью процессов. Речь прежде всего идет о Международном трибунале по бывшей Югославии.
С учетом не самого успешного опыта трибуналов ad hoc была предпринята попытка создать универсальный Международный уголовный суд - МУС, основанный на договоре, то есть на свободном волеизъявлении государств. В компетенцию МУС вошли самые тяжкие преступления международного характера - геноцид, преступления против человечности, военные преступления, агрессия. В настоящее время юрисдикцию МУС признают 122 государства.
Российская Федерация внимательно следит за деятельностью этого судебного органа и сотрудничает с ним по ряду дел. Пока результаты его работы нельзя назвать впечатляющими: за 11 лет был вынесен один обвинительный и один оправдательный приговор. При этом весьма скромный географический охват рассмотренных МУС дел заставляет с осторожностью оценивать его универсальность. Однако этот орган, по всей видимости, будет продолжать действовать, и его влияние будет все заметнее.
По нашей Конституции в российской правовой системе международные договоры "сильнее" внутренних законов. Наверное, это правильно. Но вот вопрос: в скольких международных договорах мы состояли 30 лет назад и в скольких состоим сегодня?
Сергей Лавров: Согласно Конституции Российской Федерации (часть 4 статьи 15) "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Подчеркну: эта норма - одна из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 Конституции. При этом, согласно Конституции (все та же часть 4 статьи 15), "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
На практике это означает, что в иерархии правовых норм, формирующих российскую правовую систему, международный договор выше федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Как подтвердил Конституционный суд Российской Федерации, норма международного договора имеет в нашей стране прямое действие - если только для ее применения не требуется издания внутреннего правового акта.
Принципиально важно, что Конституция Российской Федерации формирует эффективную правовую основу как для решения вопросов, входящих во внутреннюю компетенцию нашего государства, так и для ее активного участия в международной жизни. По мере же развития процессов глобализации "поле" для коллективного законотворчества государств неуклонно расширяется, а грань между "внутренним" и "международным" все больше стирается.
Теперь по сути вашего вопроса. Да, количество международных договоров - в целом в мире и с участием России - по сравнению с советским периодом возросло на порядки и продолжает неуклонно расти. Российская Федерация ежегодно заключает более 200 только двусторонних международных договоров. В Архиве внешней политики Российской Федерации хранятся официальные тексты около 20 тысяч международных договоров, заключенных в том числе в период существования СССР.
По нашему мнению, это - устойчивая тенденция, обусловленная объективными реалиями международной жизни. Роль международных отношений как глобального регулирующего фактора заметно возрастает, их структура становится все более сложной, охватывая двусторонний, субрегиональный, региональный и глобальный уровни. Не секрет, что деятельность в одних областях по определению носит международный характер и только в очень ограниченной мере может регулироваться на национальном уровне. К их числу можно отнести, например, использование современных информационно-коммуникационных технологий и космического пространства; разоружение и борьбу с международным терроризмом; права человека и охрану окружающей среды.
Как вы знаете, Россия ставит во главу угла уважение и соблюдение всеми государствами норм международного права, сама стремится добросовестно выполнять свои международные обязательства - без этого невозможно себе представить международное общение и развитие международного сотрудничества в различных областях, - внося тем самым вклад в решение глобальных проблем и повышение управляемости международной системы. Этому, безусловно, способствуют положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие верховенство международного права над внутренним законодательством.
Считаем, что нужно отдать должное отечественным специалистам, разрабатывавшим Конституцию Российской Федерации, 20-летие принятия которой мы отмечаем в нынешнем году. С точки зрения международных отношений она, безусловно, устремлена в будущее.
Каждый международный договор - это утрата части государственного суверенитета - есть такая точка зрения. Вы можете возразить?
Сергей Лавров: Суверенное государство разрабатывает и принимает национальные законы и одновременно на равноправной основе участвует в международной жизни, решая для себя вопрос, в каких областях и с какими субъектами международного права ему интересно или необходимо взаимодействовать.
Заключение государством международного договора - суверенный акт, направленный на достижение правовой определенности, установление с другими государствами взаимных прав и обязательств. Разумеется, имеются в виду те случаи, когда этот процесс осуществляется по доброй воле, без внешнего вмешательства.
Международное право допускает возможность прекращения международного договора, выхода из него. Эти вопросы регулируются Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года и положениями самого международного договора.
Наконец, суверенные государства сами определяют внутреннюю процедуру, в рамках которой они принимают решение об обязательности для них международных договоров. В нашей стране этот порядок установлен, в частности, Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". При этом процесс принятия такого рода решений не является исключительной прерогативой исполнительной власти. Если договор содержит иные правила, чем установленные федеральными законами, решение о согласии России на обязательность для нее договора принимается в форме федерального закона, проект которого согласно Конституции (статьи 104, 105 и 106) рассматривается обеими палатами Федерального Собрания. И только в случае одобрения ими подписывается президентом Российской Федерации.
Если говорить об обязанности "действовать в рамках права", то это непреложное условие ограничения произвола, диктата силы и, тем самым, гарантия суверенных прав, а не их ограничение. В этой связи Россия последовательно выступает за укрепление правовых основ миропорядка. В утвержденной президентом В.В. Путиным в феврале нынешнего года новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации подчеркивается, что поддержание и укрепление международной законности - одно из приоритетных направлений деятельности нашей страны на международной арене. Исходим из того, что верховенство права призвано обеспечивать мирное и плодотворное сотрудничество государств при соблюдении баланса их зачастую не совпадающих интересов, гарантировать стабильность мирового сообщества в целом.
Глобализация - это и есть общая экономика и общее право?
Сергей Лавров: Глобализация - это прежде всего объективная реальность. Данный термин отражает масштабные изменения, которые затрагивают все сферы человеческой жизни - политику, экономику, культуру, международные отношения. Современный мир становится все более взаимозависимым и менее предсказуемым, события развиваются все стремительнее. Все более сложный, многомерный характер приобретают международные отношения.
На наших глазах происходит ускорение процессов региональной интеграции, формирования региональных объединений, в рамках которых осуществляется передача части национальных полномочий на наднациональный уровень. Наиболее наглядный пример этого явления - Евросоюз.
Активно развиваются интеграционные процессы на евразийском пространстве, прежде всего в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства "тройки" России, Белоруссии и Казахстана с перспективой формирования к 1 января 2015 года Евразийского экономического союза, представляющего собой новую ступень интеграции. Намерение присоединиться к этому объединению заявлено нашими партнерами - Киргизией и Арменией, интерес к этим процессам проявляют другие государства СНГ. Кстати, мы готовы к шагам по сближению между создаваемыми евразийскими структурами и Евросоюзом в контексте реализации идеи общего экономического и гуманитарного пространства от Атлантики до Тихого океана - разумеется, на основе равенства и взаимного уважения. Основа для этого есть - это прежде всего нормы ВТО.
Однако все это не умаляет роль государства как основного субъекта международного права. Кстати, и в Евросоюзе внешняя политика является прерогативой прежде всего национальных государств, хотя его члены и стремятся укрепить единство своих рядов на международной арене. Глобальный финансово-экономический кризис подтвердил, что государства сохраняют в своих руках основные рычаги воздействия на ситуацию, недопущения ее выхода из-под контроля.
Деятельность "Группы двадцати" - тому подтверждение: на пике кризиса входящие в нее страны договорились о согласованных мерах поддержки мировой экономики, обеспечения сильного, сбалансированного и инклюзивного экономического роста и устойчивого развития. Роль "двадцатки" как важного механизма в общих усилиях по укреплению системы глобального управления подтвердили итоги Санкт-Петербургского саммита этого объединения.
Очевидно и то, что на этапе формирования полицентричной международной системы существенно возрастает роль дипломатии как механизма согласования интересов различных государств, больших и малых, при определении контуров нового мироустройства, которое должно быть справедливым, демократическим, отражающим все культурно-цивилизационное многообразие современного мира.
Так что я бы не торопился делать вывод о замене государств некоей унифицированной схемой. Пока для этого нет оснований.
Конкретный вопрос - что может быть сделано в отношении Сирии, если она не выполнит условия международной конвенции о запрете химического оружия?
Сергей Лавров: 14 сентября Сирии сдала депозитарию - Генеральному секретарю ООН документ о присоединении страны к Конвенции 1993 года о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении - КЗХО. Одновременно Дамаск заявил, что будет временно применять Конвенцию сразу - до ее формального вступления в силу для Сирии 14 октября. Это означает, что все положения КЗХО уже сейчас в полной мере действуют в отношении Сирии.
С учетом остроты ситуации Исполнительный совет Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) оперативно принял решение, определяющее параметры и временные рамки процесса уничтожения Сирией своего химического арсенала под контролем инспекторов ОЗХО.
В решении ОЗХО есть пункт о возможных действиях в ответ на его несоблюдение - такие случаи выносятся Генеральным директором Технического секретариата (ТС) ОЗХО на обсуждение Исполнительного совета организации, который, в свою очередь, решает, есть ли достаточные основания для передачи соответствующего досье в Совет Безопасности ООН. Эта процедура целиком и полностью основана на правилах КЗХО, а именно параграфе 36 ее статьи VIII, и в этом плане новеллой не является.
Сергей Лавров: Россия ставит во главу угла соблюдение норм международного права. Фото: Reuters
Таким образом, в деле сирийского химразоружения подчеркивается центральная роль Конвенции 1993 года и Организации, стоящей на страже ее соблюдения. Роль ООН в этом процессе - поддержать ОЗХО в выполнении ее мандата. На это направлена резолюция Совета Безопасности ООН 2118. Соответственно, если до Совета Безопасности будет доведена конкретная и проверенная информация о несоблюдении требований об уничтожении химоружия или о применении кем бы то ни было отравляющих веществ, то он будет действовать и принимать решения в соответствии со своими правилами и процедурами, включая возможные принудительные меры по главе VII Устава ООН.
При этом принципиально важно, что упомянутые требования распространяются не только на режим в Дамаске, но и на оппозицию. Отмечу также, что резолюция 2118 запрещает передавать химоружие или его компоненты негосударственным субъектам и возлагает особую ответственность за соблюдение этого запрета на соседние с Сирией страны.
19 сентября Сирия передала в ОЗХО первую информацию о своем химическом оружии. Эксперты оценили ее как вполне адекватную на данном этапе. Поэтому нет оснований подозревать Дамаск в недобросовестности. Более детальная информация в соответствии со статьей III КЗХО ожидается от Сирии к концу октября.
Международные соглашения весьма хорошо работают в сфере морского права, права интеллектуальной собственности, частично по исполнению арбитражных решений. А почему нельзя добиться такого в уголовном праве? Есть ведь составы преступления, одинаковые в уголовном кодексе любой страны. Убийство, изнасилование, неуплата налогов, терроризм. Тогда и проблема выдачи преступников отпала бы. Каждое государство было бы обязано судить такого преступника.
Сергей Лавров: Нельзя сказать, что в этой области полностью отсутствует международно-правовое регулирование. Существует целый ряд многосторонних и двусторонних договоров в этой области. Например, Российская Федерация является участником Европейской конвенции о выдаче 1957 года, которая насчитывает 50 участников. Существуют и двусторонние договоры о выдаче.
Однако вопрос о выдаче по общеуголовным преступлениям не так прост, как может показаться. Во-первых, многие государства, включая Россию, не выдают иностранным государствам своих граждан. Во-вторых, в сфере финансовых преступлений есть свои сложности - неуплата налогов одному государству не является преступлением для другого. Так, в упомянутой Европейской конвенции о выдаче указывается, что выдача по финансовым преступлениям производится, только если стороны договора приняли об этом особое решение. В-третьих, существуют преступления, имеющие политическую окраску. Например, все государства заявляют о своей приверженности борьбе с терроризмом во всех его формах и проявлениях. Однако нередко террорист, действующий на территории одного государства, считается борцом за независимость или жертвой политического преследования в другом. Принятие универсальной конвенции о борьбе с терроризмом является заложником этих противоречий уже многие годы. В-четвертых, даже если конкретный случай не относится к "сложным ситуациям", описанным выше, государство может отказать в выдаче, если считает, что выдаваемое лицо подвергнется в государстве, потребовавшем выдачу, жестокому обращению, пыткам или иным нарушениям прав человека. Невыдача человека по такому основанию является международным обязательством государства в области защиты прав человека.
Ввиду всех этих и других факторов государства предпочитают решать вопрос о выдаче в каждом конкретном случае, не связывая себя жесткими международными обязательствами.
В настоящее время Комиссия ООН по международному праву - вспомогательный орган Генассамблеи ООН, занимающийся кодификацией и прогрессивным развитием международного права и подготовивший проект целого ряда универсальных конвенций, - изучает вопрос об обязательстве судить или выдать (aut dedere aut judicare). Однако его рассмотрение идет непросто, и возможность разработки универсальной конвенции на этот счет пока не просматривается.
У вас есть свой блестящий институт МГИМО, а откуда еще вы берете кадры?
Сергей Лавров: Спасибо за такую высокую оценку МГИМО. Мы ее всецело разделяем. Наряду с Дипломатической академией МИД России, которую мы тоже высоко ценим, МГИМО играет ключевую роль в деле подготовки молодых специалистов для российской дипломатической службы.
В свое время МГИМО занимал практически монопольное положение как кузница мидовских кадров. Времена изменились, и на работу в МИД мы набираем немалое количество выпускников других вузов. Большинство из них - крупные столичные и региональные вузы, которые могут обеспечить высокое качество подготовки студентов с необходимой нам специализацией - международные отношения, международное право, международные экономические отношения, международная журналистика.
В нынешнем году, например, на работу в МИД было принято 35 выпускников МГЛУ, МГУ, ИСАА, РУДН, РГГУ, СПбГУ, МГЮА. В предыдущие годы нашими коллегами становились выпускники таких крупных университетов, как Нижегородский, Казанский, Новосибирский, Воронежский, Кубанский.
При наборе молодых специалистов мы в первую очередь смотрим на результаты учебы соискателя, профильную направленность его подготовки, а также учитываем итоги дополнительного тестирования по двум иностранным языкам на Высших курсах иностранных языков МИД России.
При прочих равных показателях отдаем предпочтение выпускникам, которые владеют редкими языками и успешно прошли практику в одном из подразделений МИД.