Плескачевский: Пока мало кто научился пользоваться СРО
Тем не менее саморегулирование бизнеса, широко и многообразно используемое абсолютно во всех развитых странах практически всеми субъектами экономической деятельности уже много лет, тяжело приживается на территории бывшего СССР. Причин у этого не так уж много.
В России в начале 1990-х годов была зафиксирована первая попытка под протекторатом западных консультантов создать условия для таких форм регулирования. Результатом этой "попытки" явился закон о некоммерческих организациях. В соответствие с этим законом любые три лица смогут организовать любой "Всероссийский", "Международный" или даже "Межпланетный" союз ассоциаций строителей, врачей, пекарей, оценщиков или производителей газотранспортного оборудования. Авторы закона не предусмотрели, что голь на выдумку хитра и по этой причине к сегодняшнему дню подобных организаций, по данным министерства юстиции, более 400 тысяч. За небольшим исключением эти организации никому не известны и никого не представляют.
Вторая, более серьезная попытка пришлась на середину девяностых. Саморегулируемые организации появились на рынке ценных бумаг. Они активно занялись стандартизацией деятельности своих участников. Они даже избирали членов Экспертного совета Федеральной комиссии по ценным бумагам, который - сегодня страшно подумать - имел право приостановить вступление в силу любого нормативного акта ФКЦБ на полгода, если не был с ним согласен.
В 2000 году волею руководства страны Россия начала административную реформу - политику резкого снижения административных барьеров, давления на бизнес, расходов на регулирование бизнеса, масштабной дебюрократизации экономики, "приватизации" государственных функций по регулированию бизнеса. Необходимо было уменьшать количество государственных лицензий и одновременно вводить негосударственные формы регулирования. Таким образом, это - третья попытка внедрения в России саморегулирования.
Во главе этого процесса встало министерство экономического развития, руководителем которого тогда являлся Герман Греф, с одной стороны, и Госдума в лице Комитета ГД по вопросам собственности - с другой. В то время перед нами стоял выбор - либо двигаться по пути, который предложили иностранные консультанты, и ждать пару сотен лет, пока бизнес сам путем бесконечных проб и ошибок подойдет к саморегулированию, либо создать рамочный закон и предложить модель, в которой главное - если хочешь получить права регулирования, возьми на себя ответственность и определенные обязанности.
По окончании первого этапа, к осени 2003 года, в России вместо более двух тысяч видов деятельности, "регулируемых" бюрократией, осталось чуть меньше двухсот. За этот период удалось подготовить и принять новый закон о лицензировании; закон о банкротстве, который впервые в России установил саморегулирование арбитражных управляющих в соответствии с разработанной концепцией СРО; закон об оценочной деятельности; модельный закон Межпарламентской Ассамблеи СНГ и базовый закон РФ о саморегулируемых организациях. Несколько указов президента РФ, казалось бы, однозначно указывали чиновникам путь на развитие саморегулирования. Но, увы, энергии этому процессу хватило всего на несколько лет.
С уходом Германа Грефа минэкономразвития под натиском аппарата других министерств и ведомств потеряло и темп, и инициативу в дебюрократизации. Правительство заметно "остыло". Комитет ГД по вопросам собственности "бился" с чиновниками за саморегулирование практически в одиночку. Дальше процесс саморегулирования приобрел вообще никем не контролируемый характер. Уже следующий закон об аудиторской деятельности получил в свой адрес первый "залп" чиновничьих "инициатив", в результате которых аудиторами в российской юрисдикции остались аудиторские компании, а не аудиторы-профессионалы, как во всем мире.
Следующий закон, вводящий саморегулирование в строительной сфере, по существу, вообще совершил диверсию в отношении концепции СРО. Мало того, что он отступил от базового принципа - закона четкой однородности членства в каждой СРО, но и исковеркал общий закон о СРО. Например, вместо слов "...в специальных законах могут быть дополнительные (требования)...", появилось "... в специальных законах могут быть иные (требования)...". Юристы знают в чем разница.
"Пошла" полная злоупотреблений практика саморегулирования в строительстве. Появились законы о саморегулировании энергетиков, энергоаудиторов, медиаторов и проч., которые зачастую лишь упоминали словосочетание "саморегулируемая организация" и далеко не всегда соотносили его с тем смыслом, который был заложен в базовом законе. Надолго "зависли" в Госдуме законы об актуарной деятельности, о патентных поверенных, о кадастровых инженерах. Фактически государство отказалось от того принципа, который был заложен в административной реформе - "Презумпция негосударственного регулирования", а отраслевой и ведомственный лоббизм извратил содержание саморегулирования и опять начал "национализировать", возвращать под чиновничье "крыло" большую часть функций.
В начале 2011 года минэкономразвития подготовило доклад о состоянии дел в саморегулировании. Главный вывод доклада - саморегулирование состоялось, но государство обязано продолжить реформу, провести кодификацию саморегулирования, усреднение законодательных норм, отказаться от примитивного ведомственного лоббизма и вернуться к модели саморегулирования в первоначальной концепции - общий закон дает рамочные нормы, а специальные законы должны лишь добавлять к ним дополнительные требования в зависимости от специфичности отрасли.
Первая причина медленного внедрения саморегулирования в России - аппаратная мощь чиновничьего лобби, не желающего расставаться с полномочиями в регулировании предпринимателей и профессионалов. Что будет делать армия чиновников в случае развития саморегулирования? Большая часть останется без работы.
Вторая причина - неразвитость гражданского общества в России, то есть неспособность людей мыслить, принимать решения и ответственность самостоятельно и коллективно. Ярким доказательством отсутствия навыков коллегиального мышления и решения является Товарищество собственников жилья (ТСЖ). По существу ТСЖ является потребительским кооперативом - корпорацией собственников здания. Очень часто по отдельности люди состоящие в ТСЖ, глубоко образованны, воспитанны и вполне культурны. Но почему собрание ТСЖ часто представляет собой многоголовое орущее чудовище, абсолютно неспособное договариваться, выбирать и принимать какие-либо, а тем более верные, инженерные или финансовые решения?
В развитых экономиках гражданское общество - это "третий сектор", это его институты, различные формы представительной демократии, и прежде всего в сфере производства и потребления товаров и услуг. Например, за рубежом именно бухгалтеры решают проблемы стандартов бухгалтерского учета, а не чиновники минфина, как в России. А новые профессии в мире появляются в ассоциациях профессионалов, а в России - посредством включения в Общероссийский классификатор профессий или Перечень профессий минобразования. И профстандарты, если нужны, принимаются самими профессионалами, а не минтрудом. И так практически во всех сферах экономической деятельности России в лице чиновника устанавливаются требования к качеству продукта или к деятельности лица. И в лице чиновника Роспотребнадзора (и прочих надзоров), "защищаются" потребительские интересы общества. Тогда как большая часть государств делает это посредством стимулирования сложнейшего рыночного механизма - управляемого "конфликта" между организованным производителем и организованным потребителем, оставляя себе лишь функцию арбитра последней инстанции и "установителя" рамок и правил такого спора. Вот откуда в развитых экономиках множество механизмов досудебного разбирательства и обычаев делового оборота. Вот почему третейские суды у них являются естественной частью общей системы правосудия.
Конечно, бизнес часто играет не по правилам. По Марксу - за большую прибыль бизнес готов на многое. Но все чаще и чаще в России появляется бизнес, который планирует свою деятельность надолго, а значит, ради своей спокойной и предсказуемой жизни он уже готов жить по справедливым правилам и в балансе своего интереса с потребителем и обществом в целом.
Недавно на Гражданском форуме обсуждали проблемы становления саморегулирования в России. Выделили две группы. Одна - то, что нужно сделать государству, для того чтобы СРО, как законный преемник большинства функций министерств и ведомств заработали на полную мощность. Во-первых, государство должно повернуться к саморегулированию лицом. СРО исполняет публично значимые функции, обеспечивает защиту материальных интересов потребителя, а почему-то оно не попадает в класс социально значимых организаций. Во-вторых, почему-то законодательно установленные расходы членов СРО на общественные цели, такие как обязательное страхование, взносы в компенсационный фонд, на содержание СРО и т.п., входят в налогооблагаемую часть доходов. В-третьих, почему-то правительство, передавая свои функции субъектам РФ, обычно передает и источники финансирования этих функций. А СРО, при внедрении которых были ликвидированы целые ведомства, а функции оставшихся заметно уменьшены, обязано за счет своих членов - предпринимателей и профессионалов - вести масштабную стандартизацию своей профессии. В-четвертых, в Думе "лежит", застрявший проект закона о кодификации СРО, подготовленный еще четыре года назад минэкономразвития совместно с Росреестром и Комитетом ГД по вопросам собственности. Его ждут многие добросовестные СРО и добросовестные чиновники. Его ждет общество.
Вторая группа проблем - у самих СРО. Во-первых, мало кто из ближайшего окружения СРО научился им пользоваться. Потребители только на шестой год существования саморегулирования в России начали обращаться с исками к компенсационным фондам СРО и получать компенсацию за недобросовестность или ошибки членов СРО. От государства при государственном лицензировании они обычно не получали ничего. Еще мало кто из СРО активно продвигает себя, как коллективный бренд. Еще мало работают с потребителем, рекламируя товары и услуги своих членов. Мало кто понимает, что гражданской корпорации никак нельзя без полноценной информационной политики.
Во-вторых, не умеют еще многие СРО отстаивать законные интересы своих членов перед всем обществом. Не знают еще, что СРО - форма представительной экономической демократии, одна из немногих легальных форм цивилизованного лоббирования. Ничего страшного, что многие чиновники тоже этого не знают. Наверное, этому надо всех учить.
Третье, и главное. Сегодня ужасный кадровый голод на образованных специалистов саморегулируемых организаций. Многие из сегодняшних сотрудников СРО - добросовестные подвижники, заинтересованные в результате, но обучающиеся только на собственном опыте. Государство, в начале 1990-х, создав муниципалитеты, начало образовывать будущих начальников финансовых, экономических и прочих муниципальных комитетов. Но ведь СРО по Конституции тоже, как и муниципалитет, форма негосударственного управления.
Несмотря ни на что, сегодня все больше и больше СРО начинают выстраивать отношения со своими членами, с потребителями, смежниками и с государством совершенно по-иному, чем это представлялось им ранее. Уже заработали механизмы контроля своих членов, и гораздо эффективнее, чем контроль со стороны государства. Уже заработали дисциплинарные комитеты СРО, как свои профессиональные суды, и гораздо справедливее, чем государственные суды. Уже выстраиваются отношения с системными потребителями. Уже появились грамотные заключения на нормативное творчество Госдумы и правительства. Уже появляются настоящие профессиональные стандарты, гораздо лучшие, чем у министерств и ведомств. Уже есть иски от СРО в Верховный Суд России об отмене нормативного акта, противоречащего закону. Некоторые СРО используют полноценный электронный документооборот, поговаривают о дистанционных проверках и контроле (о чем даже не слышали в министерствах и ведомствах). Если государство не будет им мешать, "электронное правительство" может появиться в системах СРО гораздо раньше, чем во многих ведомствах.
Даже в строительной сфере, саморегулирование в которой часто справедливо ругают больше остальных, и большая часть проблем которой была предсказана еще в момент принятия Градостроительного Кодекса, множество примеров неуклонного становления правильного и добросовестного саморегулирования.
Впереди - Стандарты Образования и прочие образовательные продукты всех профессий, написанные не чиновниками, а профессионалами соответствующей отрасли. А кто сказал, что чиновник лучше, чем профессионал, находящийся в режиме ответственности, напишет программу образования для соответствующей профессии? Много еще всего впереди. Потому что только национальное объединение строителей может лучше всех знать, сколько стране нужно бульдозеров и кранов, сколько нужно сварщиков, монтажников и штукатуров. И главное - чему их учить. Основным заказчиком на профтехобразование станет не государство, а соответствующие отраслевые национальные объединения. Неотвратимо саморегулируемые организации станут истинными центрами профессиональной компетенции. А после реформирования российской судебной системы и ликвидации арбитражных судов именно третейские суды при национальных объединениях СРО станут важнейшим механизмом экономического судопроизводства. Это все будет! Даже если не все чиновники этого хотят.
