- В законе предусмотрена возможность создания объектов здравоохранения (в том числе санаторно-курортных комплексов), образования, дорог, морских и речных портов, аэропортов, объектов большой энергетики, но не объектов водоснабжения или, к примеру, теплоснабжения - на подобные объекты распространяется только один вид договоров ГЧП - концессия, - сообщила депутат. - При всех преимуществах этой формы, которая является наименее рискованной для публичного партнера, у нее есть свои ограничения, особенно в части создания новых объектов.
- Почему, на ваш взгляд, концессии недостаточно как единственной формы ГЧП в ЖКХ?
- Необходимо ясно понимать, что концессия - это лишь одна из форм ГЧП, самая жесткая и самая обязующая. Принимая объект, концессионер в срок, предусмотренный соглашением, за счет эффективного управления объектом должен окупить все издержки на обновление капитальных фондов и получить прибыль, а затем вернуть объект собственнику - Российской Федерации, ее субъекту или муниципалитету. Муниципалитет, выставляя концессионный объект на конкурс, должен провести множество подготовительных работ, на которые зачастую нет ни средств, ни соответствующих компетенций (к примеру, разработка новой схемы водоснабжения - это очень затратное и технически сложное действие). Такая конфигурация, не дающая возможности установления права частной собственности на объект, не слишком интересна предпринимателям.
Сейчас у нас в стране реализуется модель, согласно которой планируется передача всех неэффективных МУП и ГУП в концессию, то есть привлечение частных инвестиций в самые сложные объекты. Сейчас таких соглашений заключено около 900, при этом соглашений, по которым предусматривается непосредственно вложение средств в инфраструктурные объекты, лишь 24. Таким образом, вопрос о том, является ли концессия исчерпывающим механизмом привлечения инвестиций в ЖКХ, является открытым. На мой взгляд, необходимы более гибкие механизмы договорных отношений, а именно соглашения ГЧП. Это особенно актуально для вновь создаваемых объектов.
Конечно, нельзя утверждать, что ГЧП - это инфраструктурная панацея. При применении механизмов ГЧП необходимо учесть все возможные риски, связанные с опытом применения концессионных соглашений. В отношении подобных проектов необходим строгий государственный контроль. В противном случае существует риск того, что недобросовестные предприниматели, заключая договор государственно-частного партнерства в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, не реализуют в полной мере свои обязательства по модернизации объектов, что нанесет ущерб как муниципальным образованиям (стороне договора, получившей по его истечении изношенный объект), так и гражданам (конечным получателям итогового продукта - коммунальных услуг). Использование механизмов ГЧП должно обеспечивать баланс интересов, гарантируя органам государственной власти и органам местного самоуправления получение качественной услуги по снабжению коммунальными ресурсами населения, частным инвесторам - возврат инвестиций в оговоренные сроки. Соответственно, решение о реализации проекта ГЧП необходимо принимать крайне осторожно и взвешенно.
Несмотря на все перечисленные сложности, именно ГЧП следующий шаг в развитии договорных отношений между государством и инвесторами в сфере ЖКХ. Сейчас появляется все больше механизмов для привлечения частных инвестиций в ЖКХ - в частности, подготовлено постановление правительства РФ, в соответствии с которым государственная корпорация - Фонд содействия реформированию ЖКХ будет софинансировать проекты по модернизации систем коммунальной инфраструктуры, под это решение предполагается выделить немалые средства. Уверена, механизмы ГЧП могут помочь провести эти мероприятия максимально эффективно.
Более того, если существуют опасения в части передачи уже созданных объектов в частную собственность по договорам ГЧП и их следует внимательно рассмотреть, то запрет на создание новых объектов по договорам ГЧП за счет частных инвестиций понять крайне сложно.
В этой ситуации выигрывают все - инвесторы вкладывают деньги в интересный и доходный проект, государство получает новый элемент коммунальной инфраструктуры взамен старого, а качество услуг, предоставляемых гражданам новой эффективной тепловой станцией или новым водоканалом, наверняка будет выше.
- Какие поправки необходимо внести в Закон о ГЧП, касающиеся комплексного освоения территорий?
- Вопросы комплексного освоения территорий (КОТ) действительно оставлены в законе без внимания, что значительно затрудняет применение закона в сфере строительства в целом. Комплексное освоение территорий - это обладающий большими особенностями многоэтапный процесс, начинающийся с разработки градостроительной документации, продолжающийся проектированием и строительством жилых и иных объектов и заканчивающийся поэтапным или единовременным их вводом в эксплуатацию и оформлением прав на эти объекты.
В рамках программы "Жилье для российской семьи", а также программ стимулирования развития жилищного строительства предусматриваются различные мероприятия, направленные на поддержку застройщиков жилья экономкласса. Вместе с тем механизмы контрактного закрепления обязательств застройщиков, которые они берут на себя в обмен на предоставляемую поддержку, сокращаются или исключаются полностью.
Случай с КОТ особенно парадоксален в силу специфики подобных проектов. Дело в том, что основные обязательства в проектах ГЧП структурируются вокруг создания какого-либо объекта и возмещения затрат на его создание. В проектах КОТ обязательства структурируются в большей степени в рамках распределения обязанностей между публичным и частным партнером по освоению территории (к примеру, за публичным партнером инженерная инфраструктура, а за частным сохранение ценовых параметров жилья или иных объектов на низком уровне или передача части объектов для государственных и муниципальных нужд). В проектах КОТ образуется ряд разнородных по своему назначению объектов, которые невозможно объединить в единый имущественный комплекс. Отсюда следует необходимость применения гибких форм договоров, в которых эти обязательства четко прописаны.
Сейчас для объектов комплексного освоения территорий не только невозможно включить в соглашение обязательства в отношении жилых объектов, но и инфраструктуру необходимо разбивать на несколько соглашений. Все эти вопросы можно урегулировать внесением изменений в 224-ФЗ, создав дополнительные механизмы для выполнения положений Указа президента "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" в части предоставления доступного и комфортного жилья 60 процентам российских семей, желающих улучшить свои жилищные условия.
- Ваши предложения поправок в Закон о ГЧП в области создания информационных систем?
- Настоящая редакция 224-го закона не учитывает вопросы создания информационной инфраструктуры как самостоятельного объекта. Следовательно, механизмы ГЧП невозможно будет использовать при создании, например, национальной платежной системы, ГИС ЖКХ, единой системы процедур в строительстве и иных информационных систем, имеющих важное социальное и политическое значение. Их можно осуществить только через механизмы контрактной системы или через совместное создание юридических лиц - операторов системы. Чтобы сделать возможным использование механизмов ГЧП в этих целях, надо определить термин "информационная инфраструктура" и дополнить объекты соглашений о ГЧП такими объектами как объекты информационной инфраструктуры, а также определить термины внедрения и модернизации и указать в тексте закона на эти процессы вместе с процессами создания, эксплуатации и технического обслуживания.
- Какие несостыковки с Бюджетным кодексом РФ, а также 44-ФЗ с законом о ГЧП вы бы отметили?
- Бюджетный кодекс РФ не позволяет региональным бюджетам брать на себя обязательства свыше лимитов, установленных на 3 года. Учитывая то, что в этом году мы уходим от трехлетнего планирования, ситуация может осложниться еще больше. Ограничение для договоров ГЧП состоит в том, что 1-3 года - это крайне маленький срок для их реализации. Подобные соглашения, особенно на объекты инфраструктуры, как правило, долгосрочные, потому для договоров ГЧП необходимо сделать то же исключение, что сделано для концессионных соглашений, разрешив регионам вступать в долгосрочные отношения с потенциальными инвесторами. Что касается Закона о контрактной системе, то тут та же проблема - ГЧП зачастую требует длительных госзакупок, сроком до 10 лет, а у министерств и государственных корпораций, как правило, также есть ограничения в части временных сроков. Другая проблема с 44-ФЗ - приобретение без конкурса в ходе госзакупок товаров и услуг у частного партнера не предусмотрено, что также отрицательно сказывается на применимости Закона о ГЧП в крупном секторе нашей экономики, связанном с деятельностью госкорпораций. Полагаю, целесообразно синхронизировать 44-ФЗ и Закон о ГЧП так, чтобы государственные организации могли закупать товары у частного партнера, дав определенные гарантии окупаемости подобного проекта не только в части долгосрочности, но и в части гарантированных объемов сбыта продукта. Урегулировав эти вопросы, можно значительно расширить спектр применения федерального законодательства о ГЧП.