В северной столице пройдет шестая сессия Конференции государств - участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. В эксклюзивном интервью "Российской газете" министр юстиции России Александр Коновалов сообщил, что в борьбе с коррупцией растет роль частного сектора, а международное сотрудничество позволяет решать ряд проблем, связанных с преследованием коррупционеров.
Александр Владимирович, поможет ли обсуждение побороть коррупцию и почему мероприятие проводится именно у нас в России и сейчас?
Александр Коновалов: Коррупция в современном мире приобрела транснациональный характер. В условиях развития экономических и социальных связей, снятия барьеров на пути передвижения финансовых средств, информатизации общества эффективная борьба с этой проблемой невозможна без скоординированных усилий всего мирового сообщества.
Первым глобальным инструментом в области борьбы с коррупцией, имеющим обязательную юридическую силу, стала Конвенция ООН против коррупции. Она была принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 58/4 от 31 октября 2003 года и вступила в силу 14 декабря 2005 года.
Россия подписала ее в числе первых (в декабре 2003 года) и 8 марта 2006 года ратифицировала. Принятие конвенции направлено на формирование общемирового антикоррупционного политико-правового пространства, свободного от нестыковок национальных юрисдикций, громоздких процедур правовой помощи, несовершенства механизмов выдачи, прочих правовых барьеров на пути искоренения коррупции.
Так, например, Конвенция - первый международный документ, которым предусмотрено возвращение похищенных в результате совершения коррупционных преступлений активов в страну происхождения.
Ключевым механизмом взаимодействия государств под эгидой Конвенции является Конференция ее государств-участников.
На сессиях Конференции, которые проходят один раз в два года, определяются стратегические направления международного антикоррупционного сотрудничества на ближайшую перспективу.
В ходе Конференции делегаты имеют возможность не только обменяться мнениями, но и решить практические проблемы международного взаимодействия в сфере противодействия коррупции.
Так, например, по инициативе России в 2013 году была принята резолюция, сделавшая возможным оказание международной правовой помощи не только в тех случаях, когда она необходима для уголовного преследования, но и в целях заблаговременного выявления преступления, связанного с коррупцией.
Первая сессия Конференции состоялась в 2006 году. Российская Федерация принимала активное участие в работе всех пяти сессий Конференции.
Решение о проведении шестой сессии конференции государств - участников Конвенции ООН против коррупции в Российской Федерации было принято по инициативе российской стороны на четвертой сессии Конференции в октябре 2011 года в Марракеше (Марокко). Следует отметить, что поручение проводить сессию конференции обычно свидетельствует о признании ООН активной антикоррупционной политики, проводимой принимающей стороной.
Сколько гостей приедет на шестую сессию?
Александр Коновалов: В работе конференции ожидается участие порядка 3000 членов правительственных делегаций, международных межправительственных организаций со статусом наблюдателя, а также представителей профильных институтов гражданского общества.
В рамках сессии пройдет традиционный форум неправительственных организаций, специализирующихся в противодействии коррупции.
Уже подтвердили свое участие в конференции делегации более 100 стран.
Согласно рейтингу, формируемому Transparency International, Россия занимает 136-е место в рейтинге стран по уровню коррупции. Соответствует ли эта оценка, на ваш взгляд, реальному состоянию коррупции в России?
Александр Коновалов: Рейтинг Transparency International формируется на основе опросов и исследований, по сути он отражает всего лишь мнение определенной части общества и экспертов об уровне коррупции в стране. От того, кого опросят в качестве экспертов, зависит конечный результат.
Вообще, возможность выстроить единый рейтинг стран без учета существенных различий характерных для них коррупционных проявлений, дохода на душу населения и других факторов вызывает сомнение.
Если говорить о попытках объективной оценки уровня коррупции, то следует обратить внимание на выработанные международным сообществом механизмы и, прежде всего, обзор хода выполнения Конвенции ООН против коррупции. Важно, что базовыми принципами механизма обзора являются межправительственный характер, невмешательство во внутренние дела государств, недопустимость политизации, исключение "ранжирования" по уровням осуществления Конвенции, прозрачность, беспристрастность и добровольность. В 2013 году в отношении Российской Федерации был завершен обзор выполнения Конвенции, по итогам которого был подготовлен доклад. В нем сделан ряд выводов, касающихся необходимости дальнейшего совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики. России даны 6 рекомендаций, которые на сегодняшний день реализованы. По оценкам экспертов ООН российское законодательство и практика его применения в полной мере соответствуют глобальным антикоррупционным стандартам.
Сравнительное изучение подготовленных и распространенных ООН докладов по ряду европейских стран показало, что высказанные в их адрес рекомендации больше по количеству и жестче по характеру, чем вынесенные в отношении России.
Какие меры противодействия коррупции, на ваш взгляд, являются наиболее действенными? Какие из них применяются в России?
Александр Коновалов: Преодолеть коррупцию только при помощи каких-то отдельно взятых мер вряд ли возможно. Необходима комплексная антикоррупционная стратегия, реализуемая наряду с борьбой с организованной преступностью и легализацией доходов, полученных преступным путем.
В России подобная стратегия последовательно проводится в жизнь. Указом президента Российской Федерации утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы. Сформированы общие подходы к противодействию коррупции, а также нормативная правовая база в области противодействия коррупции. Принят целый ряд антикоррупционных актов, существенно повысивших антикоррупционный потенциал институтов российской власти и общества.
В 2014 году подписан федеральный закон, унифицирующий положения федеральных законов о видах государственной службы в части установленных антикоррупционных запретов и ограничений и наложения взысканий за их нарушение. В постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях" на основе сложившейся судебной практики дано толкование проблем квалификации обещания и предложения взятки. В числе санкций, предусмотренных законодательством по преступлениям, связанным с коррупцией, появилась конфискация имущества.
Важной составляющей противодействия коррупции является создание условий, способствующих предупреждению коррупционных проявлений, которое должно осуществляться в том числе и по таким направлениям, как законодательное обеспечение противодействия коррупции, совершенствование государственного управления и повышение правовой культуры и профессионального уровня кадров.
Предусмотренная Федеральным законом "О противодействии коррупции" независимая антикоррупционная экспертиза позволяет оказывать влияние на нормотворческую практику государства, на ранней стадии выявлять имеющиеся в проектах нормативных правовых актов коррупциогенные факторы. В Государственный реестр независимых экспертов включено более 2 тысяч независимых экспертов, из них - 1790 физические и 323 юридические лица. Результаты мониторинга этой работы свидетельствуют о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации учитывают коррупциогенные факторы, содержащиеся в заключениях, более чем в 80 процентах случаев.
Нельзя недооценивать принимаемые меры по повышению прозрачности деятельности органов власти. Усилены меры государственного контроля за доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей. Реализован ряд мер по обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Расширен перечень социально ориентированных некоммерческих организаций, имеющих права на льготы и получение государственной поддержки. В их круг включены организации, занимающиеся вопросами формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.
Улучшилось качество предоставления отдельных государственных услуг в рамках административной реформы. Появилась возможность их получения в электронном виде. При такой форме предоставления государственных услуг возможности коррупционного поведения сильно сужаются.
Согласно международным правовым актам, участие общества в противодействии коррупции следует укреплять с помощью таких мер, как обеспечение для населения эффективного доступа к информации, в том числе проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции.
Нельзя не учитывать, что какими бы эффективными ни были эти и подобные им меры, их окончательный успех напрямую зависит от общего нетерпимого отношения людей к коррупции во всех ее формах и проявлениях. В этой связи стоит отметить, что Минюст России является координатором Программы антикоррупционного просвещения на 2014 - 2016 годы, целью которой является формирование в обществе и государственном аппарате взаимного уважительного отношения, воспитание у граждан законопослушного поведения, повышение правовой культуры общества в целом, формирование и внедрение в повседневную жизнь общества антикоррупционных стандартов поведения.
Основная тема Конференции - роль частного сектора в борьбе с коррупцией. Чем обусловлен такой выбор темы? Как в России частный сектор участвует в борьбе с коррупцией?
Александр Коновалов: На Конференции государств - участников Конвенции, прошедшей в Панаме, широкое признание получил тот факт, что коррупция оказывает значительное воздействие на частный сектор, и частный сектор играет жизненно важную роль в борьбе с коррупцией. В резолюции 5/4 под названием "Мероприятия по осуществлению Марракешской декларации о предупреждении коррупции" Конференция просила государства содействовать обучению и подготовке представителей частного сектора по вопросам предупреждения коррупции. С учетом этого президиум Совета при президенте Российской Федерации по противодействию коррупции утвердил в качестве приоритетной для России темы Конференции "Партнерство государства и бизнеса в предупреждении коррупции и борьбе с ней".
Роль частного сектора в борьбе с коррупцией в России постепенно растет, и для этого созданы необходимые нормативные основы.
В 2014 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Субъектами общественного контроля являются общественные палаты различного уровня, общественные советы при органах власти. Традиционно коррупционной является сфера контроля деятельности предпринимателей. В целях решения проблемы, например, во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность общественные советы по защите малого и среднего бизнеса, образованные по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В их состав входят представители региональных отделений общероссийских организаций "Деловая Россия", "Ассоциация юристов России", "ОПОРА России", региональных отделений Российского союза промышленников и предпринимателей, территориальных торгово-промышленных палат. Осуществляются взаимный обмен информацией, анализ состояния законности в сфере защиты прав предпринимателей, рассматриваются предложения по совершенствованию действующего законодательства. При этом борьбе с коррупцией и принимаемым для этого мерам придается существенное значение.
Какие еще вопросы планируется обсудить в ходе шестой сессии? Предусматривается ли проведение сопутствующих шестой сессии мероприятий?
Александр Коновалов: В круг центральных тем Конференции войдут такие темы, как обзор хода осуществления Конвенции ООН против коррупции, предотвращение коррупции, возвращение активов, техническое содействие, взаимодействие правоохранительных и судебных органов в борьбе с коррупцией и т.д.
Основная тема мероприятия будет подкреплена проведением на ее "полях" специальных мероприятий. Всего таких мероприятий будет более 30, 2 из них готовятся ТПП России и аппаратом Уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. В них примут участие руководители профильных ведомств и объединений российских предпринимателей.
Планируется обсудить повышение прозрачности государственных закупок, эффективные меры защиты бизнеса от коррупции, значение открытых данных для предупреждения коррупции и др. Делегаты от стран - участниц Конвенции поделятся опытом и обсудят лучшие мировые практики.
В рамках программы будет рассмотрена текущая ситуация и возможности по борьбе с коррупцией на малых островных государствах, в Мексике и Восточной Африке. Опытом по взаимодействию государственного и частного секторов поделятся российские представители и их коллеги из Юго-Восточной Азии. Участники Конференции не обойдут стороной вопросы коррупции в спорте, экологии и образовании. Отдельная программа подготовлена Международной антикоррупционной академией. Будут затронуты вопросы устойчивого развития и различные аспекты борьбы с коррупцией через образование.
Какие направления международного взаимодействия в сфере противодействия коррупции вы бы обозначили в качестве наиболее значимых? Успешно ли такое взаимодействие?
Александр Коновалов: Основным инструментом международного сотрудничества является взаимная правовая помощь по уголовным делам. В ее рамках мы можем получать наиболее развернутую информацию о коррупционерах, принадлежащем им имуществе, счетах, наличии у них гражданства и т.д.
Важное значение имеет взаимодействие в сфере предупреждения легализации преступных доходов. Многочисленные исследования демонстрируют наличие близкой связи между коррупцией и отмыванием денежных средств. В частности, отмечается, что снижение мер по противодействию отмыванию денежных средств напрямую связано с ростом уровня коррупции и наоборот. Более того, в некоторых странах коррупция является основным источником формирования денежных потоков, имеющих преступную природу происхождения.
Конвенция ООН против коррупции прямо предусматривает необходимость государству-участнику признать отмывание преступных доходов как уголовно наказуемое деяние. Разработчики Конвенции заложили в нее уникальный механизм возвращения преступных активов. Иными словами, применяя этот механизм, государство способно лишить осужденное за коррупцию лицо его преступных доходов, в том числе спрятанных за рубежом, и вернуть их законному владельцу. Происходит это в рамках комплексного процесса по выявлению, блокированию (заморозке), аресту и конфискации преступного имущества с целью его дальнейшей репатриации. Согласно положениям Конвенции ООН против коррупции каждое государство-участник принимает в максимальной степени такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации доходов от преступлений, а также обеспечения возможности выявления, отслеживания, замораживания или ареста любого преступного дохода в целях последующей конфискации.
Процесс возвращения преступных активов из-за рубежа в первую очередь связан с выявлением таких активов. На данный момент заключено 89 двусторонних соглашений и меморандумов в этой сфере. Такой значительный географический охват позволяет эффективно и, что важно, оперативно взаимодействовать с иностранными партнерами с целью предотвращения легализации преступных доходов, полученных также и от коррупционных преступлений. Данный механизм также может быть использован и в целях поиска преступных активов фигурантов уголовных дел.
Однако следует учитывать, что согласно имеющимся международным договоренностям такой информационный обмен должен касаться исключительно информации об операциях, в отношении которых имеются подозрения, что они связаны с отмыванием преступных доходов. Уместно также отметить усиливающуюся роль формальных и неформальных антикоррупционных сетей, объединяющих должностных лиц из различных государств, предоставляющих возможность в значительно более оперативном режиме обмениваться необходимой информацией, лучшими практиками и организовывать взаимодействие.
Таким образом, в целом международное сотрудничество позволяет решать ряд проблем, связанных с преследованием коррупционеров.
Какие нововведения в сфере противодействия коррупции можно ожидать в ближайшем будущем?
Александр Коновалов: Как я уже говорил, последовательно реализуются мероприятия, предусмотренные Национальным планом противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы. В рамках данной работы Минюстом России разработан законопроект о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно законопроекту юридические лица, виновные в незаконной передаче вознаграждения (подкупе) за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП в случае, если правонарушение направлено против интересов Российской Федерации. Реализация закона позволит обеспечить применение KoAП во всех случаях совершения за пределами страны подкупа, затрагивающего интересы России.
В целях реализации рекомендаций, данных по итогам обзора выполнения Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции, подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в целях усиления ответственности за коррупцию". Он предусматривает распространение действия норм об ответственности за дачу и получение взятки и коммерческий подкуп на случаи, когда блага передаются не самому должностному лицу, а по его указанию третьим физическим или юридическим лицам.
Россия активно сотрудничает с другими странами и международными организациями практически на всех существующих антикоррупционных площадках и намерена и дальше интегрировать лучший мировой опыт в национальную практику.