Андрей Цыганов: ФАС соберет пятый антимонопольный пакет в 2016 году
С момента вступления в силу первого российского антимонопольного закона прошло ровно четверть века, а половина всех нарушений по-прежнему приходится на чиновников. Почему так?
Андрей Цыганов: Нужно уточнить, что за последние три года доля нарушений со стороны органов власти несколько сократилась. Сейчас она составляет около 40 процентов. Однако проблема есть и она не в отсутствии каких-то законодательных норм.
Сейчас вопросам регулирования поведения чиновников посвящены треть Уголовного кодекса, треть Административного кодекса, закон о коррупции, закон о государственной гражданской службе, большой кусок антимонопольного закона, половина закона о госзакупках. Так что с законодательной базой у нас, в общем-то, все в порядке.
А с чем не так все хорошо?
Андрей Цыганов: Во-первых, с моей точки зрения, с определенными особенностями менталитета. Во-вторых, с некоторой избирательностью в применении законодательства. Все мы знаем, насколько по-разному в России могут применяться одни и те же нормы закона. Стимулирует ли это правомерное поведение? Нет, не стимулирует.
Как получилось, что, взяв курс на снижение доли государства в экономике, мы пришли к тому, что, по словам главы ФАС Игоря Артемьева, ее величина сейчас достигла критического уровня?
Андрей Цыганов: Это следствие столкновения разных концепций: концепции рыночного устройства экономики и концепции государственного, если можно так выразиться, дирижизма. Каждая из них имеет право на существование. Если вы посмотрите на карту мира, вы в этом убедитесь - разные государства по-разному управляют своей экономической жизнью.
Во-вторых, ситуация постоянно меняется. Идут волны приватизации и деприватизации. Усиление госрегулирования сменяется его ослаблением в зависимости от того, например, какая политическая партия у власти. Как, например, в той же Великобритании, Франции. Это абсолютно нормальный процесс. Речь, на мой взгляд, нужно вести даже не о доле государства, а о том, насколько эта доля оправданна и насколько она не обременительна для самого государства, то есть насколько велики транзакционные и иные издержки, связанные с тем, что этим всем надо каждый день управлять.
Существуют государственные компании, которые работают ничуть не хуже, чем частные. На европейском рынке электроэнергии работает французская государственная компания, где у нее есть серьезнейшие конкуренты. И она работает эффективно, показывает хорошие результаты. Почему? Да потому, что она управляется как обычная рыночная компания и живет по законам конкуренции.
Мне как менеджеру, честно говоря, должно быть абсолютно все равно, кто мой хозяин, кто мой акционер. Или это государство, или это пенсионный фонд, или это семейный бизнес, или это группа не связанных между собой акционеров. Я должен работать одинаково эффективно. У нас с этим возникают определенные трудности.
Поэтому в государственных компаниях нам нужна реальная конкуренция управленческих команд. Должно быть по принципу: не справился - уходи, справился - продолжай работать и получи поощрение. Это те правила, к которым нужно стремиться, и тогда, с моей точки зрения, непримиримая грань между государственной и частной собственностью может быть стерта.
Игорь Артемьев недавно анонсировал разработку пятого антимонопольного пакета, хотя предыдущий приняли только в прошлом году. Очередные поправки в законодательство действительно назрели?
Андрей Цыганов: Есть ряд изменений, которые перезрели. Есть проблемы, которые, с нашей точки зрения, обязательно должны быть однозначно разрешены в законодательстве. Это вопрос: исключать или не исключать из сферы применения нашего антимонопольного законодательства вопросы результатов интеллектуальной деятельности.
Мы считаем, что монопольные права на результаты интеллектуальной деятельности не абсолютны, и если они убивают конкуренцию и тормозят общественный прогресс, то их, в свою очередь, необходимо законодательно ограничивать. Это вопрос о том, заслуживают или не заслуживают самостоятельного регулирования в виде отдельного закона естественные монополии.
Мы считаем, что главы или отдельной большой статьи в законе о конкуренции сейчас было бы вполне достаточно. Уже нет предмета для отдельного закона, потому что есть множество отраслевых законодательных актов, которые эти сетевые инфраструктурные рынки достаточно хорошо и подробно регулируют.
Еще одна тема - государственные и муниципальные унитарные предприятия и конкуренция. Мы убеждены, что ГУПы и МУПы в подавляющем большинстве случаев - враги конкуренции. Может быть, этот термин слишком силен, но жизнь подтверждает, что это именно так. Ну никак не получается у тех, кто создал эти предприятия, относиться к ним точно так же, как к частным компаниям, которые действуют на том же самом рынке. Это к вопросу о менталитете чиновников. Почему-то именно ГУПам и МУПам идут привилегии, именно для них создаются преимущества, именно им отдаются самые лакомые кусочки, именно под них затачиваются госзакупки. А остальным делать на этом рынке становится нечего.
Есть также тема мировых соглашений. Мы прекрасно знаем, что так называемые "коммитменсы" очень широко распространены в практике наших коллег по разным сторонам разных океанов. В России практика такая тоже есть. Я сам принимал участие в ее формировании в свое время, когда высшие судебные инстанции сильно сомневались, имеет ли вообще право орган государственного контроля и надзора, в том числе антимонопольный орган, заключать мировые соглашения с кем бы то ни было. Вопросы эти задавались на очень чувствительном примере. Это было дело компании "Евроцемент", когда вместо двух миллиардов незаконно полученного дохода, которые должны были изъять в бюджет, ФАС в ходе рассмотрения дела в суде договорилась с "Евроцементом" о компенсации в размере 260 миллионов при условии признания вины и ограничения цен. Многие задумывались, а нет ли здесь какой-нибудь неправильной составляющей.
Но мы пробили брешь отсутствия прецедентов в правовой системе, и сейчас заключение мировых соглашений стало вполне обычной практикой для российских антимонопольных органов. Мы думаем, есть ли необходимость включить какие-то ее положения в законодательство.
Если эта практика уже используется, какой смысл?
Андрей Цыганов: Часто бывает, что лучше закрепить в законе норму, которая сложилась в результате повседневной юридической практики, это нормальный путь развития законодательства. Именно поэтому оно достаточно часто и меняется. Возникло новое явление, появились первые прецеденты, первые решения, потом количество этих решений стало достаточным для того, чтобы сделать этот прецедент нормой закона.
Когда может появиться пятый антимонопольный пакет?
Андрей Цыганов: Думаю, за этот год мы его обязательно скомпонуем и начнем обсуждение как цельного законопроекта, хотя дискуссии по отдельным его составляющим идут уже давно.
Предприниматели часто жалуются на то, что в России законодательство меняется слишком быстро и это мешает планировать и развивать бизнес.
Андрей Цыганов: Антимонопольное законодательство достаточно специфичное. Оно не связано напрямую с планированием бизнеса. Может быть, за исключением отдельных категорий контрактов и отдельных сделок, которые все равно требуют длительной предварительной подготовки.
Вообще, в России сложилась хорошая практика, когда любое серьезное изменение закона о конкуренции обсуждается с теми же предпринимателями как минимум несколько лет. Посмотрите историю любого крупного антимонопольного пакета, это же не с бухты-барахты падает на вас из неизвестности. Это все те предложения, которые имеются в публичном доступе на специальном электронном портале. Все заинтересованные стороны высказывают там свои предложения по законопроекту, и мы обязаны это мнение не просто учесть, но еще и письменно отразить - все это входит в пакет закона.
Для человека, который заинтересован в том, чтобы не просто сидеть и ждать у моря погоды, а быть в курсе всего происходящего, активно участвовать в подготовке изменений в законодательство или даже противодействовать этим изменениям законными способами, это не составляет никакого труда. ФАС России со всех сторон окружила себя экспертными площадками, без открытого обсуждения на которых ни одна новая инициатива не продвигается.
В каких экономических условиях принимался первый антимонопольный закон?
Андрей Цыганов: 1989-1990 годы были очень тяжелыми, поскольку было почти полностью потеряно управление государственной экономикой.
С одной стороны, о какой антимонопольной политике можно было говорить, когда на полках магазинов ничего нет, а нефть за два года упала в цене в два раза? Нужно было просто накормить народ. Кстати, это был один из очень характерных лозунгов оппонентов реформ в целом и принятия специального законодательства о конкуренции в частности.
С другой - было ясно, что без серьезных экономических преобразований нельзя будет двигаться дальше. Надо признать, что в то время было много слишком оптимистичных представлений о том, как это должно произойти. Казалось, что трансформация займет очень короткий период времени, а потом наступит всеобщее счастье. В этом нет ничего удивительного, потому что, скажем так, представления российской научно-экономической среды, а тем более уж простых людей, которые не сведущи были в экономике, о том, как она устроена, особенно как устроена та самая рыночная экономика, к которой мы стремились, были достаточно поверхностные. По пальцам можно было пересчитать тех специалистов, которые знали, как эта экономика функционирует. Тем не менее реформы пошли.
В июле 1990 года был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Он сразу стал заниматься своим основным делом - формированием антимонопольной политики и поддержкой новых экономических структур - свободных экономических зон, совместных предприятий, кооперативов, товарных бирж, малых предприятий, инвестиционных фондов. Например, вся первоначальная нормативная база по свободным экономическим зонам родилась в стенах ГКАП. Нами была также создана система государственной поддержки малого предпринимательства, написано первое Положение об акционерных обществах.
Тогда же случилось еще одно важное политическое событие. Была подготовлена известная программа "500 дней". Она была, пожалуй, последним в истории совместным проектом России и Советского Союза, потому что ее разработка была организована по совместному поручению Михаила Горбачева и Бориса Ельцина, это был взаимный интерес и союзных властей, и республиканских. В результате получился достаточно объемный, стратегический документ почти в 500 страниц, включая приложения. Как раз одним из этих приложений и был проект первого в России антимонопольного закона "Об ограничении монополистической деятельности и развитии конкуренции".
Проекты законов по вопросам экономической реформы шли через Верховный Совет РСФСР большим пакетом: закон о собственности - принят 23 декабря 1990 года, закон о предприятиях и предпринимательской деятельности (разработанный той же группой наших специалистов, что и закон о конкуренции) был принят 24 декабря 1990 года, Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" - 22 марта 1991 года, закон о приватизации - 3 июля 1991 года.
Таким образом, появилось передовое для своего времени и не потерявшее актуальности российское антимонопольное законодательство.
Нормы будущего закона брались за основу все-таки западные?
Андрей Цыганов: Конечно. Других в то время не было. Но не нормы какой-то отдельной страны. Это были нормы так называемого типового или модельного закона о конкуренции, который к этому времени был уже рожден в рамках межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области конкуренции ЮНКТАД - Конференции ООН по торговле и развитию. Это, по сути дела, была интеллектуальная площадка, которая в течение нескольких лет собирала лучшую практику тех стран, в которых тогда уже было антимонопольное законодательство. Разумеется, мы не могли не воспользоваться этим передовым опытом.
Впрочем, это совершенно не означает, что мы взяли и просто импортировали институт конкурентной политики в Россию. У нас ведь огромное количество особенностей, отличающих российский антимонопольный закон от зарубежных аналогов.
Например?
Андрей Цыганов: В законе с самого начала появилась целая глава, посвященная действиям и соглашениям органов власти, которые ограничивают конкуренцию. Это абсолютная новелла российского антимонопольного законодательства. Нигде в мире такого не было.
Также непосредственно в законе была закреплена территориально распределенная схема деятельности антимонопольного органа, предусматривающая создание уполномоченных территориальных управлений во всех субъектах России. Были детально проработаны процессуальные нормы и механизм принятия решений выстроен по аналогии с арбитражным процессом.
А у нас уже были нарушения со стороны органов власти?
Андрей Цыганов: У нас административное давление на бизнес было не просто каким-то редким явлением. Это было нормой жизни, это было в менталитете любого руководителя, ведь совсем недавно сто процентов предприятий было в государственной собственности. И чиновники думали: как это так, я приказал, а он не сделал? Им поначалу невозможно было объяснить, что это частное предприятие, у него свои хозяева, у него есть акционеры, они прибыль хотят получить, поэтому, как они решат, так и будет. Это очень сложно доходило до людей. Но при этом у нас было внутреннее понимание, что эту практику нужно менять.
Можно сколько угодно пытаться устранить монополистическую деятельность отдельных компаний, но если не устранить монополистическую деятельность чиновников, ничего не получится. И, кстати, если опять же буквально посмотреть на закон, то вот эти действия чиновников были где-то не отдельно за скобками, они относились к общему определению монополистической деятельности. То есть и зловредная деятельность хозяйствующих субъектов, и зловредная деятельность органов власти и их должностных лиц рассматривались одинаково: как совершенно неправильное, неправомерное поведение, ограничивающее конкуренцию.
Санкции к нарушителям - компаниям и госслужащим - в законе были прописаны с самого начала?
Андрей Цыганов: Да, в него сразу были вшиты нормы о штрафных санкциях. Но они были связаны прежде всего с неисполнением решений или с нарушением процедур, установленных антимонопольным органом.
Сделано это было совершенно сознательно, так как в первую очередь необходимо было привить уважение к антимонопольному органу и к его решениям. Кроме того, у нас был курс на позитив. Нам казалось, что если антимонопольный орган выдал предписание добросовестному предпринимателю, нет причин его не исполнять. Но жизнь показала, что злостные нарушители антимонопольного законодательства встречаются достаточно часто. Поэтому позже, к примеру, в Кодексе об административных правонарушениях появились так называемые оборотные штрафы и другие более жесткие санкции.
Текст публикуется в авторской редакции и может отличаться от вышедшего в номере "РГ"