Региональные бюджеты перестали наращивать долги для покрытия дефицита
Реализацию "майского" указа Минфин берет в основном на себя: трансферты из федерального бюджета со следующего года вырастут на 20 процентов с целевым назначением этих денег на 12 национальных проектов, при этом высокодотационным регионам предстоит профинансировать лишь от 1 до 5 процентов расходов по ним, рассказала директор Департамента межбюджетных отношений Минфина Лариса Ерошкина в интервью "Российской газете".
Вместе с тем нецелевые дотации (а это основной вид помощи из центра) будут расти гораздо медленнее, чем в предыдущие годы, - на уровне инфляции. Кроме того, Минфин не планирует возобновлять выдачу "длинных" бюджетных кредитов, пока продолжается программа рассрочки ранее выданных. Она начата в прошлом году и рассчитана на 7 лет.
Лариса Александровна, Минфин часто критикуют за то, что число регионов-доноров все сокращается, они все более зависимы от центра. Вы видите такую проблему? Или регион-донор - достаточно условное понятие?
Лариса Ерошкина: Регион-донор - это действительно очень условное понятие. Обычно донорами называют регионы, которые не получают всего один вид межбюджетного трансферта - дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Но есть регионы, которые хотя и не получают дотации на выравнивание, однако объем перечисляемых из федерального бюджета других трансфертов в их бюджеты намного больше, чем если бы они эти дотации получали.
Есть регионы, получающие дотации даже в случае роста доходов, при котором регион мог бы уже стать "донором" - мы договорились не снижать объем распределенной и утвержденной дотации в течение трехлетнего бюджетного цикла. Другая оценка количества регионов-"доноров" может быть получена, если сравним встречные финансовые потоки - собранные на территории субъекта РФ и переданные федеральному бюджету доходы с суммой предоставленных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов. Тогда оказывается, что количество регионов, которые больше дают федеральному бюджету, чем получают, уже не 12-14, а значительно выше.
И все-таки регионов-доноров становится меньше или больше?
Лариса Ерошкина: За последние три года их число в среднем так и было 14 регионов, не получающих дотацию на выравнивание. На количество регионов-получателей дотации, конечно, влияет изменение нормативов зачисления доходов между уровнями бюджетной системы. Например, с 2017 года в федеральном бюджете централизован 1 процент налога на прибыль, за счет которого увеличен объем дотации на выравнивание субъектам с недостаточными собственными доходами, и ряд регионов, которые раньше были классическими донорами, стали получать дотации. Кроме того, есть ряд регионов, которые имеют показатель бюджетной обеспеченности выше среднероссийского значения, пусть даже на 1-2 процента, и они на какой-то год могут стать "донором", то есть не получать дотацию, а в следующем году все может быть наоборот. То есть грань "донорства" у таких регионов очень условна. Действительно серьезные изменения показателя бюджетной обеспеченности происходят, например, когда в регионе начинается крупный инвестпроект, и его налоговый потенциал быстро растет.
Регионы жалуются на все новые обязательства, которые не всегда подкрепляются соответствующими ресурсами. Минэкономразвития по поручению Правительства представило более 110 предложений по "расходным полномочиям" регионов на три триллиона рублей. Какая позиция у Минфина по наиболее затратным позициям - дать дополнительные деньги, вернуть полномочия на федеральный уровень, разрешить регионам в каких-то случаях отступать от федеральных требований?
Лариса Ерошкина: Речь идет о том, что в двух базовых законах (об общих принципах организации органов власти субъектов РФ и об общих принципах организации местного самоуправления) закреплены основные полномочия, которые регионы и муниципалитеты должны выполнять. Но есть еще отраслевое законодательство, например, в сфере здравоохранения, образования, социальной поддержки, которым в значительной степени зарегулировано, на что регионы должны тратить деньги. Могут быть не только законы, но и акты правительства, приказы министерств, которые, на взгляд Минфина и Минэкономразвития, могут разъяснять нюансы, но не могут подменять базовые законы. Исходя из оценки Минэкономразвития, получается, что из 12 триллионов расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2019 год почти 25 процентов определяются отраслевыми нормативными актами.
Что с ними делать? Понятно, что этап начала реализации национальных проектов - это хорошее время переосмыслить эти акты с учетом новых приоритетов. Нам кажется, что это нужно делать именно сейчас, потому что перед регионами появились новые задачи, значит, нужно старые немножко пересмотреть, регуляторику ослабить. Все действительно важное и необходимое нужно переносить в базовые законы, тогда уже не будет вот этой двоякости: я должен или не должен это делать. При этом позиция Минфина такова, что если субъект РФ - донор, он может финансировать из своего бюджета больший круг полномочий, который считает для себя приоритетом.
Речь идет в основном о социальных расходах?
Лариса Ерошкина: Исходя из сложившейся структуры расходов бюджетов субъектов, большинство расходов приходится на сферы образования и социальной политики. Где-то, разумеется, нужно давать регионам право отходить от обязательных требований, например, в нормативах, связанных с комплектованием школ, проектированием школьных зданий. Но если у субъекта устойчивая бюджетная ситуация, то он может делать все по самым лучшим технологиям.
Готов ли федеральный бюджет взять на себя что-то из тех трех триллионов? Например, уплату страховых взносов во внебюджетные фонды за неработающее население?
Лариса Ерошкина: Когда обсуждались финансовые ресурсы для реализации майского указа президента, была большая дискуссия: то ли субъектам отдать доходы из федерального бюджета, то есть передать дополнительные нормативы, то ли забрать расходы на федеральный уровень ряд расходов. Например, из этого перечня повышенной регуляторики. Или тогда субъектам отдавать финансовые ресурсы напрямую из федерального бюджета. Развилка пройдена, результат следующий. Из федерального бюджета сейчас доходы передаваться не будут. С точки зрения изменения разграничения полномочий уже сделан первый шаг: принято решение о передаче полномочий субъектов по лекарственному обеспечению орфанных заболеваний, то есть финансирование самых сложных заболеваний начнется со следующего года из федерального бюджета. Что касается расходов на обязательное медицинское страхование пенсионеров, неработающих граждан и детей, возможно было бы рассмотреть вопрос о поэтапной передаче части этих расходов на федеральный уровень. Минфин делал оценку таких вариантов, вернемся к рассмотрению в следующем бюджетном цикле 2020-2022 годов.
Федеральный бюджет в ближайшие три года планируется с профицитом. А как себя будут чувствовать регионы?
Лариса Ерошкина: Мы видим в текущем году позитивные тенденции. Темпы роста доходов консолидированных бюджетов регионов на 1 сентября достигли 12 процентов к уровню прошлого года. При этом доходы регионы планировали очень сдержанно, на уровне 2017 года, и те дополнительные доходы, которые поступают в этом году и будут дальше поступать, как мы надеемся, станут неким гарантом стабильности, позволят привлекать меньше кредитов коммерческих банков и более уверенно формировать бюджеты на 2019-2021 годы.
Ситуация с госдолгом регионов тоже радует, с прошлого года наметилась тенденция сокращения, в этом году оно составит около 200 миллиардов рублей, то есть около 9-10 процентов к двум триллионам на начало года. Коммерческий долг регионов за 8 месяцев снизился на 21,2 процента. Как правило, пик выплат приходится на 4-й квартал, мы ожидаем, что в этом году регионы ограничатся перекредитовкой, а не наращиванием долгов для покрытия дефицита.
Согласно макропрогнозу, который правительством сейчас рассматривается на трехлетие, доходы бюджетов регионов будут расти с учетом финансовой поддержки в среднем по 5 процентов в год. В проект федерального бюджета закладывается со следующего года увеличение межбюджетных трансфертов на 20 процентов, с целевым назначением этих средств на реализацию национальных проектов.
Основной вид финансовой поддержки - это нецелевые дотации на выравнивание, тоже будут расти, но более сдержанно, на уровне 4-5 процентов в год.
Принято считать, что большинство регионов не умеют привлекать финансирование на приемлемых условиях. Это так?
Лариса Ерошкина: Можно условно регионы разделить на две группы. Первая - те, которые проводят четкую, взвешенную, детально проработанную долговую политику. Другая - регионы с непонятными элементами управления долгом - независимо от финансовой ситуации выходят на конкурс, занимают, а потом эти средства размещают на депозитах. И получается, что один регион занимает под 8 процентов, другой - под 13, были ставки и еще выше, ведь можно "оправдаться", что были срочно нужны деньги. Есть ряд регионов, у которых госдолг превышает их годовые налоговые доходы, есть те, кому нужно два годовых бюджета, что погасить весь долг.
Пять лет Минфин предоставлял бюджетные кредиты, практически бесплатные (0,1 процента), на перекредитование дорогих коммерческих заимствований. В результате структура долга регионов изменилась в пользу бюджетных кредитов: их доля выросла с 27 процентов в 2014 году до 44 процентов на начало 2018 года. Эффект очевиден, расходы на обслуживание госдолга субъектов уменьшились. Проведя реструктуризацию бюджетных кредитов, мы еще и продлил сроки их погашения: на 2018-2019 годы - по 5 процентов от суммы задолженности, на 2020 год - 10 процентов и в 2021-2024 годах - по 20 процентов от суммы задолженности.
Все субъекты присоединились к программе реструктуризации бюджетных кредитов?
Лариса Ерошкина: Пять субъектов из тех, что получали бюджетные кредиты, посчитали, что им проще погасить их в изначальные сроки, чем брать на себя дополнительные обязательства по соглашениям о реструктуризации. А согласно этим соглашениям субъект не может заимствовать по ставке свыше "ключевая плюс 1" и обязан дать нам доступ к анализу своего бюджета, то есть любое изменение коллеги должны согласовывать с Минфином РФ. Те регионы, у которых госдолг превышает 70 процентов собственных доходов, вообще должны представлять нам на согласование проект бюджета. То есть у нас появились серьезные инструменты контроля. Хотя не всем это нравится, но нам кажется, что все это оправданно, в течение двух лет исполнение бюджетов регионов стало чуть получше, уменьшилось количество регионов, принимающих нереалистичные по параметрам доходов бюджеты. И, конечно, коллеги стали задумываться о проведении долговой политики, больше стали размещать ценных бумаг, заботиться о кредитных рейтингах. Несколько регионов стали выпускать облигации для населения, а до этого у некоторых регионов вообще не было практики работы с ценными бумагами. Руководители регионов стали интересоваться долговой нагрузкой.
Справятся ли регионы без бюджетных кредитов или все-таки Минфину придется вернуться к их раздаче?
Лариса Ерошкина: Даже если в ближайшие три года доходы регионов будут на уровне нашего достаточно консервативного прогноза, то, нам кажется, что заимствования из федерального бюджета не потребуются. Тем более с учетом роста запланированной прямой финансовой поддержки. Короткие казначейские кредиты со сроком погашения до 90 дней для покрытия кассовых разрывов, безусловно, останутся, потому что все-таки есть сезонность поступления определенных доходов и финансирования расходов (например, отпускные работникам бюджетной сферы, инвестиционные расходы).
Не планируете менять принцип определения дотаций на выравнивание?
Лариса Ерошкина: Принципиально - нет, поскольку здесь важна стабильность. Более того, со следующего года мы вернемся к распределению дотаций сразу на трехлетие. Но некоторые нюансы изменятся.
Регионам это пойдет в минус?
Лариса Ерошкина: Основная часть (70 процентов) дотаций распределяется с учетом расчета налогового потенциала, чем он меньше на 1 жителя региона, тем объем дотации больше, и 30 процентов с учетом того, на сколько фактические расходы бюджета региона отличаются от рассчитанных средних значений в целом по регионам. Нюансы будут в уточнении методики расчета налогового потенциала регионов. Например, расчет по налогам на прибыль и доход физических лиц, которые являются основными доходными источниками, будет уменьшен на суммы произведенных возвратов налогоплательщиками и налоговые вычеты. Так наши прогнозы по собственным доходам субъектов станут более точными.
По-прежнему не будут учитываться все решения по инвестиционным проектам, принятые на федеральном уровне. Будут учтены региональные льготы по налогам, чтобы регионы внимательно оценивали эффективность тех или иных преференций, которые они предоставляют. До недавнего времени многие такие оценки вообще не проводили, а это ведь недополученные доходы в бюджет субъекта.
Минфин будет на 95 процентов компенсировать регионам расходы по 12 национальным проектам. Но это в среднем, а сколько в итоге должны будут бедные и богатые регионы потратить из своих средств на реализацию "майского" указа?
Лариса Ерошкина: Принято решение максимально помочь регионам, но обычно целевая поддержка распределяется не всем одинаково. Исходим из того, что чем более богатый субъект, тем меньше ему полагается из федерального бюджета, и наоборот, наименее обеспеченным регионам будет оказана наибольшая поддержка.
Это не поощрение неэффективности?
Лариса Ерошкина: Нет. Это принцип реализации указа. Cтратегические цели едины для всей страны, и надо дать возможность всем субъектам, и бедным и богатым, с ними справиться. Если бюджет субъекта на 80 процентов зависит от федеральной поддержки, то для него доля софинансирования из федерального бюджета национальных проектов будет в пределах 95-99 процентов. Но даже при таком условии региону придется переосмысливать свою структуру расходов. Потому что, если определили в качестве приоритета, например, развитие комфортной городской среды, то в структуре бюджета муниципалитета тоже должны быть такие же приоритеты. Вопрос в том, как отраслевые федеральные министерства будут настраивать мероприятия в рамках национальных проектов, не повлекут ли они дополнительные расходы регионов. Сейчас министерства разрабатывают детальные планы, что каждому субъекту нужно сделать, чтобы выйти на тот или иной показатель.
Они должны быть готовы к внесению проекта федерального бюджета в Госдуму?
Лариса Ерошкина: Да, к 1 октября, но не все министерства успеют к этому времени сделать распределение федеральной поддержки по субъектам. А для субъекта важно хотя бы приблизительно эти объемы узнать до внесения своих бюджетов в законодательные органы, для них это большие ресурсы. Распределение межбюджетных трансфертов по регионам будет вопросом второго чтения проекта федерального бюджета в Государственной Думе.
*Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"