"Нет задачи всех стричь под одну гребенку". Павел Крашенинников - о новом законе о местном самоуправлении и доверии к чиновникам
В основе нового закона лежит упрощение системы и уточнение компетенции органов местного самоуправления, а также систематизация законодательства. Он вступает в силу 19 июня 2025 года, но уже на стадии обсуждения вызвал бурю споров и даже критики. А после официальной публикации - она стала еще сильнее.
На онлайн-встрече с автором закона, председателем Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павлом Крашенинниковым собкоры "РГ" постарались прояснить, насколько реальны эти страхи и как новая модель местного самоуправления уже начала формироваться.
Две или одна? Три!
Николай Грищенко, собкор по Ростову-на-Дону, начал с главного: какой быть модели местного самоуправления в регионах. Новой одноуровневой или двухуровневой, как раньше? Это один из самых обсуждаемых вопросов. В первом случае вместо "матрешечной" структуры отдельных администраций муниципальных районов и входящих в них городских и сельских поселений создается единый орган, который берет на себя ответственность за решение всех местных вопросов.
- Уже известно, какие регионы выбирают тот или иной вариант самоуправления. Они разделились на две группы. Например, ДНР, ЛНР, Ставропольский край, Запорожская область, - перечисляет Николай, - выбрали одноуровневую модель самоуправления. А Татарстан, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Алтай, Калмыкия, Крым, Мордовия - двухуровневую. Павел Владимирович, закон еще в силу не вступил, а некоторые регионы уже сделали свой выбор. Не поспешили?
Павел Крашенинников: Этот закон готовили почти пять лет. Между первым и вторым чтениями прошли годы. И часть регионов самостоятельно стала переходить с двухуровневой на одноуровневую модель. Они имели на это право и посчитали, что так работать эффективнее. Таких регионов примерно 20. И эта система у них уже работает. Что касается тех регионов, которые не хотят или пока считают, что они прекрасно работают с двухуровневой системой, то, я полагаю, это нормально. Если все работает хорошо, с точки зрения экономики, доступности власти, социальных вопросов все решено, не надо трогать. Пускай продолжают работать. Тем более что в новом законе такая возможность прямо указана.
- Переход на одноуровневую систему останется добровольным или через какое-то время это все-таки станет обязательным для регионов? - продолжает тему Сергей Винник, собкор по Крыму.
Павел Крашенинников: В первых вариантах законопроекта, действительно, было дано 10 лет на переходный период. Это вызывало большую дискуссию. Сейчас этого 10-летнего срока нет. Есть добровольность.
- Регионы уже все определились с моделью?
Павел Крашенинников: Не все. Я почти каждую неделю езжу в регионы и вижу, что многие все-таки пока осмысливают и прорабатывают вопрос о переходе на одноуровневую систему. Вообще, по новому закону не только эти две системы могут существовать. Есть еще и третья - смешанная. Закон позволяет не сразу всему региону переходить на одноуровневую систему, а сделать это постепенно: сначала одна территория, потом - другая. Думаю, в этом году еще 10 или 15 регионов перейдут на один уровень.
Система "матрешка"
- Павел Владимирович, если бы вам как главе региона пришлось принимать решение. Какую бы модель вы выбрали? - интересуется Сергей.
Павел Крашенинников: Это смотря для какого региона принимать решение. Например, Московской области или Пермскому краю с точки зрения экономики, социальных вопросов, решения местных проблем, конечно, лучше оптимизироваться и сделать так, чтобы была не "матрешечная" система, а одноуровневая. Им она выгоднее, и они свое решение приняли.
- Чем выгоднее?
Павел Крашенинников: При едином управлении исчезает возможность перекладывать ответственность между уровнями власти. Действуют общие стандарты, например, при установлении тарифов, оказании услуг. Чем проще управление - тем эффективнее распределяются ресурсы, проще понимать: кто за что отвечает и куда и по какому вопросу идти гражданам. Единый орган оперативнее принимает решение и быстрее реагирует на проблемы. И так далее.
- Но ведь двухуровневая модель столько лет существовала.
Павел Крашенинников: Знаете, почему мы иногда называем такие модели "матрешками"? Да потому, что в первом, высоком, уровне (муниципальном районе, например) есть еще второй, нижний, уровень местного самоуправления (городское или сельское поселение). Последний зачастую бывает такой маленький, что его бюджет равен зарплате чиновника этого органа. Понимаете, какая абсурдная ситуация? Такому органу решать вопросы населения сложно, если вообще возможно. Поэтому, естественно, полномочия исполняются практически полностью за счет трансфертов из региональных бюджетов. Плюс такая система может порождать конкуренцию при принятии решений. А она в публичной власти неприемлема. Конкуренция должна быть на выборах и в бизнесе.
- Павел Владимирович, - вступает в разговор Ирина Чечурина, редактор филиала "РГ" в Самаре. - Татарстан и другие национальные республики сохраняют двухуровневую систему. Как вы считаете, для них она лучше?
Павел Крашенинников: Считаю, как я уже сказал, если все идет четко, недвусмысленно, нет конкуренции в публичной власти, система работает эффективно, то все нормально. И не надо сводить этот закон только к уровням моделей. Главное в нем - развитие и совершенствование местного самоуправления. У нас нет задачи всех стричь под одну гребенку. В законе как раз и предусмотрены максимально гибкие механизмы, они позволят учитывать и общую специфику региона, и отдельных муниципалитетов.
Сразу или постепенно?
Тогда поговорим, с какими проблемами сталкиваются в регионах при переходе на одноуровневую модель, предложил Денис Гонтарь, собкор по Калининградской области. Первые муниципалитеты здесь начнут переходить на "одноглавную" в сентябре - после выборов в местные советы депутатов.
- Многие народные избранники неоднозначно оценили реформу, сославшись на нарушение принципов депутатства, - сообщил Денис. - Ведь единого главу муниципалитета теперь будут выбирать из представленных на конкурс кандидатов. Раньше главу округа выбирали из числа избранных депутатов. Павел Владимирович, на ваш взгляд, есть здесь противоречия?
Павел Крашенинников: Избрание главы будет происходить в основном так же, как и по действующему закону - конкретный способ определяется в соответствии с законом субъекта уставом муниципального образования.
Помимо уже существующих в действующем законе способов появляется новый. Глава муниципального образования может быть избран представительным органом из числа кандидатов, представленных главой региона. Хочу отметить, что мы исходим из того, что должно быть разделение властей. Поэтому уходим от полного совмещения обязанностей главы и руководителя представительного органа. При этом если такое совмещение было до 1 января 2027 года,тогда оно сохраняется до исчерпания полномочий руководителя. Вот это тоже я хочу подчеркнуть. Здесь ущемления никакого не будет.
- А как все-таки лучше: сразу переходить на одноуровневую систему или постепенно?
Павел Крашенинников: Безусловно, лучше, чтобы все было проработано. Поэтому мы в законе никаких ограничительных сроков и не установили для перехода. Кроме того, если нет понимания, что сразу можно перейти, тогда надо делать по конкретным территориям. Калининградская область не очень большой регион по размерам, но очень важный и значимый. Если все проработано, можно и сразу переходить. А там, где субъекты Федерации крупные по территориям, там нужно все очень внимательно смотреть. И очень сильно все продумывать.
- И на что обратить особое внимание при "продумывании"?
Павел Крашенинников: Открою вам секрет. Мы с коллегами договорились, что напишем достаточно подробный комментарий. Как все это делать, как нормы будут вводить и какие последствия принесет каждая норма закона. В этой работе учтем и то, о чем мы сегодня здесь с вами говорим.
- Тогда позвольте еще об одной проблеме расскажу для вашего комментария. После реформы все полномочия лягут на плечи одного человека. Не сильно ли это будет большая ответственность? По сути, он будет взаимодействовать плотно и с администрацией, и советом депутатов. Не повлияет ли это на качество работы управленца?
Павел Крашенинников: Да, глава является высшим должностным лицом муниципального образования. Конечно, ответственность колоссальная. И здесь мы как раз выдержали такую конструкцию: глава муниципалитета становится государственным служащим субъекта Федерации. Это даст возможности для соответствующей зарплаты и так далее. Конечно, он будет опираться и на представительный орган, и на местную администрацию, на ее территориальные органы.
Четыре варианта для мэра
Еще одна очень острая тема - выборы мэров городов.
- У нас первой ласточкой стал Липецк, где теперь губернатор будет представлять своих кандидатов на пост мэра, - рассказал Александр Прытков, редактор филиала "РГ" в Воронеже. - И так теперь будет везде? Нет ли в этом опасности злоупотребления властью? Например, приходит новый губернатор и заводит своих людей. Или просто не сложились отношения с мэром, и он его увольняет.
Павел Крашенинников: Александр, вы рассказали только об одном варианте выборов мэров. А их четыре! Первый вариант - мэр избирается на муниципальных выборах. Второй - представительным органом из числа депутатов. Третий - ваш: представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ. И четвертый - почти как третий, но из числа представленных конкурсной комиссией. Так что, как видите, все не так однозначно. Что касается административных центров субъектов, то кандидаты должны представляться высшими должностными лицами регионов.
- Но ведь уволить мэра стало все-таки легче!
Павел Крашенинников: Я бы так не сказал. В законе четко прописаны полномочия, которые переданы мэру, ответственность за их исполнение и процедура, как можно его отстранять от должности - в каких случаях и так далее. Это прозрачная система, она как раз позволяет говорить о том, что здесь волюнтаризма будет значительно меньше. Нравится мэр губернатору или нет, судьба главы города должна всегда лежать в плоскости закона.
В нашей встрече с Павлом Крашенинниковым принимали участие не только журналисты. К разговору подключился Антон Алексеевич Мирбадалев, министр внутренней политики Республики Марий Эл:
- У нас реформу начали с трех муниципальных образований. В сентябре уже будут избирать представительные органы вновь созданных округов. Мы думали сформировать руководство по действующему закону. Это когда глава муниципального образования - он же председатель собрания депутатов. Или придется менять нормативную базу и уставы в соответствии с новым законом?
Павел Крашенинников: Если выборы прошли до 1 января 2027 года, вы можете спокойно работать по действующей схеме, об этом есть специальное указание в новом законе.
Держите ваши денежки!
А теперь о деньгах. Наталья Граф, собкор по Омску, задала вопрос от имени Алеси Григорьевой, экс-депутата Северо-Любинского поселения:
- Почему Алеся бывший сельский депутат? Реформа местного самоуправления там уже прошла. И сразу же возник вопрос: бюджет поселения составлял 30 миллионов в год. Народ вместе с депутатами решал, на что тратить эти деньги. За каждым из десяти депутатов была закреплена улица, интересы которой он представлял. А при одноуровневой модели распределять бюджет будут власти региона. Сельчане опасаются, что деньги из их бюджета могут потратить на нужды других муниципальных образований. Вот как можно влиять на это в нынешней ситуации, Павел Владимирович?
Павел Крашенинников: Через своих представителей, через территориальное общественное самоуправление (ТОС), которые действуют в интересах населения, о чем прямо написано в законе (ТОС - форма самоорганизации земляков по месту жительства. - Прим. "РГ"). В любом случае новый закон - это инструмент решения проблем. А все зависит от того, кто этим инструментом будет пользоваться, какие депутаты, руководители местного самоуправления, как они будут тратить деньги, доводить до властей региона те проблемы, которые есть.
Тему финансов продолжил вопрос Константина Антонова, депутата заксобрания Новосибирской области. Его задала Нина Рузанова, редактор филиала "РГ" в Новосибирске:
- Много копий сломано по поводу реформы местного самоуправления. В Новосибирске тоже шли жаркие споры. И одним из аргументов "против сельсоветов", когда обсуждали их низкую эффективность, было то, что они не обеспечены финансами. Граждане обращаются в сельсовет, а им говорят, например: "Мы не можем починить вашу канализацию. Денег нет. И не будет". А нельзя было пустить реформу местного самоуправления по другому пути? Обеспечить сельсоветы деньгами за счет перераспределения бюджета?
Павел Крашенинников: В принципе, от самого закона какой-то рублевый дождь не появится. Денег примерно столько же, что и было раньше. Но что важно: правильно спланировать то, что есть, такая возможность сейчас появляется.
- Президент объявил ускоренное развитие Дальнего Востока приоритетом на весь XXI век, - напомнила Татьяна Дмитракова, редактор филиала РГ" на Дальнем Востоке. - Поэтому многие изменения в законодательстве мы рассматриваем под этим углом зрения. Павел Владимирович, каким образом изменения в полномочиях местного самоуправления могут повлиять на социально-экономическое развитие?
Павел Крашенинников: Могу совершенно точно сказать: когда беспорядок в нормативном регулировании, а люди не понимают, как решать те или иные вопросы, где надзор - влияет, где - глава муниципалитета, с инвестициями будет достаточно сложно. Когда регулирование прозрачное, понятное, выполнимое, тогда, на мой взгляд, уже легче привлекать тех, кто может вложить деньги. Так что само обеспечение такого прозрачного регулирования даст возможность инвесторам уже более осмысленно и более четко приходить к вам на Дальний Восток.
Юристы в дефиците
Кто бы мог подумать, что в нашей стране может возникнуть дефицит юристов. Столько лет их выпускал чуть ли не каждый второй вуз.
- У меня вопрос от главы нашей туристической Мекки и северо-запада в целом, - сообщил Алексей Михайлов, собкор по Мурманской области. - В муниципалитетах, особенно в сельских отдаленных поселениях, как наша Териберка, уже много лет острая нехватка кадров. Невозможно, как говорит глава муниципального образования Териберка Елена Руслановна Крывонос, одновременно заниматься нуждами поселка и отвечать на вопросы контрольно-надзорных органов, министерств региона и других ведомств. Для таких ответов нужен юрист-профессионал с хорошим опытом, найти которого для работы в отдаленном поселении почти невозможно. Павел Владимирович, можно ли сдвинуть с мертвой точки распределение молодых специалистов, особенно учащихся на бюджете, в отдаленные муниципалитеты, скажем, на 3-5 лет?
Павел Крашенинников: Важнейшая тема! Кадровое обеспечение в местном самоуправлении - колоссальная проблема. Это особое направление, и таких юристов в достатке просто нет. Надо обучать. И поднимать престиж профессии. Президент утвердил День местного самоуправления (его, кстати, сегодня отмечают), появилась награда - "Заслуженный работник местного самоуправления". Конечно же, вопрос по кадрам быстро решить невозможно. Но этим занимается и федеральная власть, и в ряде регионов администрации начинают подготовку. Много этим занимается Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления. И результат будет.
- Тот, кто работал по двухуровневой модели и перешел на одноуровневую, будет проходить переаттестацию, учиться на специальных курсах? Или придется искать новую работу?
Павел Крашенинников: Во-первых, они должны исчерпать свои полномочия. Во-вторых, мы очень бережно относимся к кадрам. И реально у нас большие проблемы найти, особенно в крупные регионы, главу муниципального образования, чтобы он соответствовал всем критериям. Этот человек должен обладать невероятными качествами и знаниями. И наша задача, в том числе и федеральной власти, обеспечить подготовку таких кадров. Например, открыть курсы повышение квалификации. При этом хочу подчеркнуть, что сложившийся и опытный кадровый состав может продолжить свою работу.
В-третьих, конечно, в ходе любых изменений людей нужно поддерживать. Для глав, которые работали по двухуровневой модели и перешли на одноуровневую в местную администрацию, есть возможность сделать это без учета формальных квалификационных требований. Законом субъекта также может быть предусмотрено двойное название должности в местной администрации, включающее наименование, определяемое с учетом исторических и иных местных традиций.
Земля и время
- Еще вопрос из Териберки от Елены Руслановны. Возможна ли корректировка полномочий муниципальных образований в ходе реформы?
Сегодня у сельских поселений осталось только благоустройство. В Териберке возникают сложности с распределением земельных участков. Эти полномочия переданы в минимущество Мурманской области.
И теперь, когда местные жители хотят оформить участок под огород или садоводство, это происходит очень медленно. При этом для представителей бизнеса, турбизнеса, которые служат основой экономики поселка, все решается быстрее.
Получается, мы отдаем приоритет бизнесу в ущерб интересам местных жителей. Возможен ли здесь какой-либо выход?
Павел Крашенинников: Для того чтобы земля под огородничество, садоводство, гаражи и так далее быстрее оформлялась, мы ввели соответствующие амнистии: дачная, гаражная и так далее. И это все - под нашим контролем. Проводим мониторинг. Если есть какие-то проблемы именно с этим, пожалуйста, обращайтесь к нам. Будем помогать.
В законе мы придерживаемся подхода, что на муниципальном уровне должны оставаться те полномочия, с которыми органы местного самоуправления могут справляться и на которые у них достаточно средств в местном бюджете. Поэтому, учитывая опыт постоянных бюджетных перераспределений, мы и предусмотрели три группы полномочий. Неотъемлемые полномочия финансируются полностью за счет местных бюджетов. Это не очень многочисленный перечень, и он основан на конституционных полномочиях муниципальной власти.
Полномочия из "второй группы", осуществляемые на местном уровне, исполняются за счет средств местного бюджета. Если регион "забрал" их себе - то, соответственно, здесь уже расходуется региональный бюджет. Полномочия из "третьей группы", как правило, наиболее затратные, и их осуществляет регион за свой счет, если своим законом он не передал их муниципальному образованию. Такая передача в обязательном порядке должна сопровождаться предоставлением необходимого для исполнения таких полномочий финансирования.
Как Вернуть доверие
Этот вопрос Нины Рузановой многие журналисты могли бы задать хором:
- Действительно о наболевшем. Коллеги не дадут соврать, что любой человек, который оказался в мало-мальски трудной ситуации, вплоть до того, что у него течет батарея или крыша, первым делом говорит журналисту: "Буду писать наверх". И пишут! Есть случаи, когда адвокаты стыдятся этого, но дают такие советы - пишите. Потому что после этого начинают работать местные чиновники. Когда сверху приходит указание. Не кажется ли вам, Павел Владимирович, что это тревожный симптом? И не только для местной власти.
Павел Крашенинников: Это как раз то, с чего мы начинали наш разговор. У нас предусмотрены прозрачные и универсальные механизмы распределения полномочий. Учитывая общую разбросанность законодательства по этим вопросам, мы использовали опыт "свода полномочий", который был применен в Федеральном законе об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ. И показал на практике свою эффективность. То есть все права, обязанности должны предусматриваться только в законе о местном самоуправлении. Другое законодательство может только конкретизировать их, не устанавливая новые. При этом закрепленный в статье 32 перечень местных полномочий может быть изменен только внесением изменений в федеральный закон о местном самоуправлении. Переход на новую систему полномочий произойдет 1 января 2027 года. Это касается как одноуровневой, так и двухуровневой модели.
Для людей по жизни вообще-то нет разделения властей. Все равно: региональная, федеральная, местная. Им надо, чтобы решали их конкретные проблемы. А вопрос доверия, конечно, чрезвычайно важен. Его мы и должны вернуть людям с помощью тех инструментов, которые заложены в новом законе.
Крашенинников Павел Владимирович, председатель Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству.
Друг нашей газеты, ее постоянный автор. Он всегда готов предоставить информацию нашим читателям, что называется, из первых рук. Блестящий писатель, поднимающий сложные темы и рассказывающий об истории государства и права простым языком. С 1999 года - депутат Госдумы. В январе 2020 года стал сопредседателем рабочей группы по подготовке предложений о внесении изменений в Конституцию РФ. Изменения одобрены общероссийским голосованием в июле 2020 года. Этими поправками в Основном Законе был закреплен принцип единства системы публичной власти. Он предполагает согласованное действие различных ее уровней как единого целого.