Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина,
с участием граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой, Е.Б.Шашевой и их представителя - кандидата юридических наук Г.В.Вайпана, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, заместителя начальника Государственно-правового управления Московской городской Думы Е.И.Соминой, советника Правового управления Правительства Москвы В.М.Ланды, заместителя начальника Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы А.С.Санаева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой и Е.Б.Шашевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - Н.Л.Евдокимовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно статье 13 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-I "О реабилитации жертв политических репрессий" признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий; в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации; это право распространяется также на членов их семей и других родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении; при отсутствии документального подтверждения факт вынужденного переселения, связанного с репрессиями родственников, может устанавливаться судом.
Статья 7 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" относит к числу условий признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях при наличии хотя бы одного из оснований, указанных в статье 8 данного Закона, такие условия, как проживание в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет (пункт 3) и признание малоимущими в порядке, установленном законом города Москвы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и законодательством города Москвы (пункт 5).
Часть 1 статьи 8 данного Закона устанавливает, что одним из оснований для признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях является размер площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи заявителя, который составляет менее учетной нормы (пункт 1), а часть 2 этой статьи закрепляет, что жители города Москвы, утратившие жилые помещения в городе Москве и имеющие право на предоставление жилых помещений, при невозможности возврата ранее занимаемых ими помещений (дом снесен, переоборудован, в ранее занимаемые жилые помещения вселены в установленном порядке иные лица), признаются нуждающимися в жилых помещениях при отсутствии у них и членов их семей иных жилых помещений, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности; жители города Москвы, указанные в данной части, имеют право на предоставление жилого помещения при условии, что они не получали компенсацию в денежной или натуральной форме по предыдущему месту жительства.
1.1. Конституционность приведенных законоположений оспаривают граждане А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева.
А.Л.Мейсснер родилась в 1950 году в поселке Ожмегово Кировской области, где на спецпоселении находилась ее мать, выселенная в сентябре 1941 года в Карагандинскую область из Москвы как лицо немецкой национальности, что отражено в справке о реабилитации, выданной А.Л.Мейсснер 26 марта 1996 года Главным управлением внутренних дел города Москвы МВД России.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 18 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 июля 2018 года, А.Л.Мейсснер отказано в удовлетворении иска, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, о признании незаконным отказа в постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и обеспечении жилым помещением. При этом суды исходили из того, что А.Л.Мейсснер постоянно проживает в Кировской области, регистрации по месту жительства в Москве не имела и не имеет и, соответственно, на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет в Москве не проживает, в связи с чем у Департамента городского имущества города Москвы отсутствовали основания для принятия ее на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и для обеспечения жилым помещением.
В передаче кассационных жалоб А.Л.Мейсснер для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции отказано (определение судьи Московского городского суда от 1 октября 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2018 года).
Е.С.Михайлова родилась в 1948 году в городе Орхей Молдавской ССР. Решением суда сектора Чентру города Кишинева Республики Молдова от 14 ноября 1994 года Е.С.Михайлова была признана жертвой политических репрессий, поскольку ее отец, ранее проживавший в Московской области (в настоящее время территория вошла в состав города Москвы), на момент ее рождения находился в высылке и ему было запрещено возвращаться в Москву. С учетом данных обстоятельств Е.С.Михайлова признана подвергшейся политической репрессии и реабилитирована (справка от 17 декабря 2001 года, выданная военной прокуратурой Приволжско-Уральского военного округа). В 2007 году Е.С.Михайлова получила гражданство Российской Федерации, в настоящее время она с двумя дочерьми проживает во Владимирской области в квартире, принадлежащей одной из дочерей на праве собственности.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 15 ноября 2017 года частично удовлетворены исковые требования Е.С.Михайловой к Департаменту городского имущества города Москвы: распоряжение Департамента об отказе в признании истицы малоимущей и нуждающейся в жилом помещении признано незаконным, суд обязал Департамент повторно рассмотреть соответствующее заявление Е.С.Михайловой; в части обязания постановки на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий и обеспечении жильем отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 марта 2018 года решение Пресненского районного суда города Москвы от 15 ноября 2017 года отменено и принято новое решение - об отказе в удовлетворении требований Е.С.Михайловой. При этом суд, посчитав доказанным тот факт, что Е.С.Михайлова является дочерью репрессированного лица, родившейся в высылке, установил, что, покинув Кишинев, заявительница поселилась во Владимирской области, в Москву не возвратилась (что является обязательным условием для постановки на жилищный учет в соответствии с требованиями Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"). Кроме того, судом учтено преюдициальное значение решения Кузьминского районного суда города Москвы от 6 июля 2006 года, которым установлено, что мать заявительницы с дочерьми выехала к мужу в Кишинев с целью проживания единой семьей после его освобождения и не была выселена в связи с политическими репрессиями.
В передаче кассационных жалоб Е.С.Михайловой для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции отказано (определение судьи Московского городского суда от 4 июля 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2018 года).
Е.Б.Шашева родилась в 1950 году в селе Изваиль Ухтинского района Коми АССР. Постановлением президиума Верховного Суда Республики Коми от 4 декабря 2013 года за ней было признано право на реабилитацию в связи с реабилитацией в 1957 году ее отца. В частности, суд установил, что на момент рождения Е.Б.Шашевой ее отец находился в высылке, поскольку сохранял статус репрессированного лица и не мог вернуться в Москву, где проживал на момент ареста в 1937 году. 3 марта 2014 года Министерством внутренних дел по Республике Коми вынесено заключение о реабилитации Е.Б.Шашевой как находившейся вместе с репрессированным по политическим мотивам отцом.
Решением Пресненского районного суда города Москвы от 16 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 12 июля 2018 года, Е.Б.Шашевой отказано в удовлетворении иска, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, об обязании поставить на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении и обеспечить жилым помещением на основании Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". При этом суды исходили из того, что у истицы в собственности находится жилое помещение в Республике Коми, в котором она продолжает постоянно проживать с мужем и сыном, в Москву истица не возвращалась, регистрации по месту жительства в Москве не имеет и, соответственно, не проживает в Москве на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет. Кроме того, судами разъяснено ее право на повторное обращение в Департамент городского имущества города Москвы при условии соблюдения требований статей 7 и 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (в том числе о признании малоимущей).
В передаче кассационных жалоб для рассмотрения в заседании судов кассационной инстанции Е.Б.Шашевой отказано (определение судьи Московского городского суда от 1 октября 2018 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 года).
1.2. А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева считают, что положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 40 (часть 3), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они:
исключают возможность принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, до тех пор, пока они самостоятельно не вернутся на прежнее место жительства;
не обеспечивают первоочередного предоставления жилых помещений лицам, утратившим жилые помещения в связи с репрессиями;
позволяют субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения для принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями.
Е.С.Михайлова указывает в жалобе, что положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не распространяют понятие вынужденного переселения на переезд в высылку к репрессированному лицу его супруга (супруги) и детей, что, как она полагает, не соответствует статьям 40 (часть 3), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайлова и Е.Б.Шашева также просят признать не соответствующими названным статьям Конституции Российской Федерации положения пункта 3 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" в той мере, в какой эти положения препятствуют принятию на учет и обеспечению жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями, если они не проживают в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет, обеспечены размером площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи, более учетной нормы, если у них или у членов их семей есть жилые помещения, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности.
Кроме того, в жалобе Е.Б.Шашевой содержится просьба признать пункт 5 статьи 7 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" не соответствующим названным статьям Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эта норма исключает возможность принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, утративших жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями, если они не признаны малоимущими.
1.3. Таким образом, с учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку они служат основанием для решения вопроса о принятии на учет и обеспечении жилыми помещениями в случае возвращения на прежнее место жительства, в частности в город Москву, детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, реабилитированные родители которых утратили жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями.
2. В силу Конституции Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45; статья 46, части 1 и 2; статьи 52 и 53) в России как демократическом правовом государстве права потерпевших от злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба на основе принципа уважения и охраны достоинства личности и этим определяются смысл, содержание и применение соответствующих законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а реализация указанных прав защищается правосудием. Возникновение же между гражданами и государством конституционно-правовых отношений по поводу возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, обусловлено самим фактом причинения такого вреда.
Данный подход согласуется с обязанностью государства охранять достоинство личности, которое, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, выступает основой всех прав и свобод человека и необходимым условием их существования и соблюдения (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 15 января 1999 года N 1-П, от 20 декабря 2010 года N 21-П и от 14 июля 2011 года N 16-П). В противном случае нарушались бы не только предписания статей 21 (часть 1), 46 (часть 1), 52 и 53 Конституции Российской Федерации, закрепляющие право каждого на защиту достоинства личности, на обеспечение государством доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба, но и провозглашенный ее статьей 19 принцип равенства всех перед законом и судом. На государство возлагается обязанность предоставить эффективную поддержку гражданам, у которых в результате действий государства, причинивших ущерб, невосполнимо утрачиваются (или резко сужаются) возможности самостоятельного обеспечения достойной жизни и свободного развития.
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" согласуется с вытекающими из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 18 и 55 (части 2 и 3), и выраженными в решениях Конституционного Суда Российской Федерации требованиями соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и является специальным нормативным правовым актом, направленным на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, возлагающих на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью. При принятии данного Закона федеральный законодатель исходил из признания того, что за годы Советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам и что Россия как демократическое правовое государство осуждает многолетний террор и массовые преследования своего народа как несовместимые с идеей права и справедливости. Целью данного Закона является реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба (преамбула).
Тем самым Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" объективировал возникшие в связи с фактом причинения соответствующего вреда конституционно-правовые отношения по поводу его возмещения между гражданами, являющимися жертвами политических репрессий, и Российской Федерацией как правопреемником СССР - государства, с деятельностью которого связано причинение вреда, по своему характеру представляющего собой вред, реально неисчисляемый и невосполнимый. Это обязывает Российскую Федерацию стремиться к возможно более полному возмещению такого вреда на основе максимально возможного использования имеющихся средств и финансово-экономического потенциала. В силу своего специального предназначения все способы и формы возмещения вреда, установленные Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", входят в признанный государством объем возмещения вреда.
Как ранее отметил Конституционный Суд Российской Федерации, данный Закон, которым соответствующие действия тоталитарного режима признаются антизаконными, представляет собой, по существу, публично-правовое обязательство, направленное на компенсацию в имущественной сфере ущерба, причиненного пострадавшим гражданам, и, следовательно, на защиту права, гарантированного им статьей 53 Конституции Российской Федерации, а потому предполагает также использование механизмов, сходных с гражданско-правовыми обязательствами вследствие причинения вреда (глава 59 ГК Российской Федерации). Вместе с тем как специальный нормативный правовой акт данный Закон по своему действию во времени, пространстве и по кругу лиц существенно отличается от общего гражданско-правового регулирования и предполагает ряд упрощенных процедур восстановления прав реабилитированных лиц, получения ими определенных льгот и компенсаций, в том числе в возмещение не только имущественного, но и иного причиненного вреда, когда не могут быть применены общие нормы гражданского законодательства (Определение от 3 июля 2007 года N 523-О-П).
Кроме того, из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип правового государства, в системном единстве с ее статьями 2, 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 53 и 55 (части 2 и 3) следует, что в сфере восстановления прав жертв политических репрессий требуется установление такого правового регулирования, которое гарантировало бы им стабильность их официально признанного правового статуса как участников соответствующих конституционно-правовых отношений, и что приобретенные в силу этого статуса права будут уважаться государством и будут реализованы.
3. По смыслу Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", реабилитация означает восстановление реабилитированных лиц в утраченных ими в связи с репрессиями социально-политических и гражданских правах, устранение всех ограничений прав и свобод, которые к ним применялись, а также иных последствий произвола.
Исходя из этого в статье 13 данного Закона признается право реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. Это право распространяется на членов их семей и других родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении.
Таким образом, федеральным законодателем предусмотрена специальная мера восстановления прав достаточно широкого круга субъектов, который не ограничивается только репрессированными по политическим мотивам лицами, поскольку дети, находившиеся вместе с репрессированными по политическим мотивам родителями или лицами, их заменявшими, в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, также признаны подвергшимися политическим репрессиям и подлежащими реабилитации (статья 1[1] данного Закона), а применение политических репрессий повлекло для всех указанных в этом Законе лиц нарушение и умаление таких основных прав человека, как право выбирать место пребывания и жительства, право на жилище, в том числе право не быть произвольно лишенным жилища, гарантированных Конституцией Российской Федерации (статья 27, часть 1; статья 40, часть 1).
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) предусматривал, что в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей имеют право на первоочередное получение жилья, а проживавшие в сельской местности - на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья (статья 13); при этом было предусмотрено, что порядок восстановления прав реабилитированных лиц устанавливается специальными положениями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (статья 17).
Согласно Положению о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий (утверждено Правительством Российской Федерации Постановлением от 3 мая 1994 года N 419, утратило силу в соответствии с его Постановлением от 4 августа 2005 года N 489), реабилитированные лица (независимо от наличия инвалидности или получения пенсии) и члены их семей, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, равно как и возвращающиеся к месту проживания до применения к ним репрессий реабилитированные лица и члены их семей, включая членов семей и родственников, проживавших совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также дети, родившиеся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, имели право на первоочередное получение жилья, а проживающие в сельской местности или возвращающиеся в эти местности - на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья. Указанные лица принимались на учет для обеспечения жилой площадью органами местного самоуправления по согласованию с комиссиями по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий, образованными в установленном законодательством порядке, без представления документов о выписке с прежнего места жительства и сдаче занимаемого помещения. Эти документы представлялись указанными лицами непосредственно при получении жилых помещений (пункт 7).
Соответственно, в нормативном единстве статья 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" и пункт 7 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, гарантировали реабилитированным лицам постановку на учет для обеспечения жилой площадью без необходимости предварительного возвращения для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий (где проживали их родители до применения к ним репрессий), первоочередное предоставление жилых помещений в местности и населенном пункте, где реабилитированные лица проживали до применения к ним репрессий (где проживали их родители до применения к ним репрессий), с последующим освобождением занимаемых помещений по прежнему месту жительства.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым в целях защиты прав и свобод граждан на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения, внесены изменения в том числе в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". Так, предусмотрен действующий в настоящее время порядок реализации права реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий. Этот порядок устанавливает, что в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями по правилам, предусмотренным законодательством субъектов Российской Федерации. При переходе в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ к новой модели правового регулирования права, признанного статьей 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", федеральный законодатель не изменил ни круг его субъектов, ни его целевое назначение.
3.1. В соответствии со статьями 2, 11 (часть 3), 18, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж" части 1), 76 (части 1 и 2) и 94 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, закрепляя различного рода меры, направленные на восстановление и защиту прав реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на возмещение причиненного им вреда, вправе определить степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, в том числе путем передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и ее субъектов (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года N 462-О).
Субъекты Российской Федерации, таким образом, имеют возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон.
Осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые - в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах - может устанавливать только федеральный законодатель (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года N 15-П, от 18 июля 2012 года N 19-П и др.).
В то же время в силу статей 5, 10 и 11 Конституции Российской Федерации правовое регулирование должно устанавливаться с соблюдением принципа разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 76, части 1, 2 и 5, Конституции Российской Федерации), что в совокупности со статьями 19 (части 1 и 2) и 52 Конституции Российской Федерации предполагает обязанность федерального законодателя урегулировать права лиц, являющихся жертвами политических репрессий, с тем чтобы на всей территории Российской Федерации были обеспечены равные условия реализации этими лицами конкретных гарантий, закрепленных федеральным законом.
Предусматривая в статье 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), что в случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель тем самым фактически предоставил субъектам Российской Федерации широкую дискрецию в регулировании этих отношений.
Вместе с тем специальное предназначение соответствующего права, а также необходимость соблюдения признанного государством объема возмещения вреда реабилитированным лицам в жилищной сфере требуют от федерального законодателя установления правовых гарантий, задающих пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации с сохранением преемственности ранее действовавшего и нового регулирования.
4. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище и обязывая органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3). Тем самым федеральному законодателю на конституционном уровне предписывается определять не только категории граждан, нуждающихся в жилище, но и конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом имеющихся у государства финансово-экономических возможностей.
Согласно части 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Условиями, при наличии которых жилые помещения предоставляются гражданам по договорам социального найма, по общему правилу, являются: признание их нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и признание их малоимущими (статья 49 данного Кодекса). При этом малоимущими считаются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
Такое законодательное регулирование согласуется со статьей 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 года N 376-О-П).
Вместе с тем, по смыслу части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются и иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, которые признаны нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, закрепленным в данном Кодексе и (или) в этих специальных нормативных правовых актах, в порядке, установленном данным Кодексом, если иной порядок не предусмотрен этими актами.
Для отдельных категорий граждан федеральный законодатель также установил возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке, в том числе для граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 данного Кодекса), - при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2 статьи 49 и часть 1 статьи 52 данного Кодекса).
Соответственно, обеспечение конституционного баланса интересов рассматриваемых категорий граждан предполагает специальный подход к регулированию порядка обеспечения реабилитированных лиц жилыми помещениями, отвечающий принципу социальной справедливости в отношении всех других нуждающихся в жилье категорий граждан, имущественное положение которых не позволяет удовлетворить эту потребность самостоятельно.
Это, в свою очередь, не исключает возможности установить специальный порядок учета и определения дальнейшей судьбы имеющихся у реабилитированных лиц, за которыми признано право возвратиться для проживания на прежнее место жительства, жилых помещений в населенном пункте, в котором они проживали ранее (в том числе путем закрепления условий его осуществления применительно к тем или иным фактическим обстоятельствам). Исходя из того что соответствующие правоотношения комплексно реализуются на территории нескольких субъектов Российской Федерации, их правовое регулирование не может быть осуществлено только на уровне отдельно взятых субъектов Российской Федерации, а потому оно может быть предусмотрено только федеральным законом.
При этом, исходя из того что Жилищный кодекс Российской Федерации допускает различия в нормативном регулировании отношений по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма тем или иным упомянутым в законе категориям граждан, именно к компетенции федерального законодателя относится установление - с учетом особой роли Жилищного кодекса Российской Федерации как кодифицированного акта в регулировании жилищных отношений и возможности закрепления норм жилищного законодательства в иных нормативных правовых актах - конкретного механизма реализации различными категориями граждан, в том числе реабилитированными лицами, права на предоставление им жилых помещений, включая определение условий и очередности их предоставления. В силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации такими полномочиями не наделен. В случае же закрепления в федеральном законе особых условий очередности предоставления жилых помещений подразумевается также своевременное закрепление гарантий реализации такого регулирования, прежде всего применительно к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, иных субъектов, в том числе в части необходимых для этого материальных и финансовых средств (Постановление от 24 декабря 2013 года N 30-П, Определение от 9 февраля 2017 года N 215-О).
Таким образом, в силу положений статей 1, 2, 7, 11 (часть 3), 17, 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 38 (часть 1), 40 (часть 3), 45, 46 (части 1 и 2), 52, 53, 55 (части 2 и 3), 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации правовое регулирование обеспечения жилыми помещениями лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, должно быть осуществлено федеральным законодателем исходя из баланса интересов всех категорий граждан, которые в силу соответствующих юридических оснований должны быть обеспечены жилыми помещениями, в том числе в городе Москве, включая условия и очередность их предоставления.
Отсутствие же в федеральном законе специального нормативного обеспечения права реабилитированных лиц и членов их семей возвращаться в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий, порождает неопределенность в отношении возможности реализации этого права указанной категорией лиц - притом что их интерес в обеспечении жилыми помещениями конкурирует с таким же интересом иных категорий граждан, за которыми законодателем по социально значимым основаниям признано право на улучшение жилищных условий и которые обеспечиваются жилыми помещениями государственного или муниципального жилищного фонда.
5. Согласно пунктам 5 и 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления по договорам социального найма категориям граждан, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации, жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации и определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Закон города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" устанавливает порядок и условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы или помощи города Москвы в приобретении жилых помещений в собственность указанным в данном Законе категориям жителей города Москвы, а также регулирует отношения по осуществлению тех полномочий Российской Федерации в области обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, которые переданы для осуществления органам государственной власти города Москвы (преамбула).
Так, данный Закон закрепляет, что жители города Москвы признаются нуждающимися в жилых помещениях при наличии хотя бы одного из оснований, указанных в его статье 8, если они, в числе прочего, проживают в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет (пункт 3 статьи 7), а также признаны малоимущими в порядке, установленном законом города Москвы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и законодательством города Москвы (пункт 5 статьи 7). При этом одним из оснований для признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях является размер площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи заявителя, который составляет менее учетной нормы (пункт 1 части 1 статьи 8). Кроме того, жители города Москвы, утратившие жилые помещения в городе Москве и имеющие право на предоставление жилых помещений, при невозможности возврата ранее занимаемых ими помещений (дом снесен, переоборудован, в ранее занимаемые жилые помещения вселены в установленном порядке иные лица), признаются нуждающимися в жилых помещениях при отсутствии у них и членов их семей иных жилых помещений, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности. Жители города Москвы, указанные в данной части, имеют право на предоставление жилого помещения при условии, что они не получали компенсацию в денежной или натуральной форме по предыдущему месту жительства (часть 2 статьи 8).
Данные положения Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", устанавливающие общий порядок и условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы, в отсутствие специального регулирования применяются и к лицам, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, т.е. к лицам, не относящимся ни к одной из категорий жителей города Москвы или иным категориям граждан, поименованным в данном Законе.
Такой подход вступает в противоречие с целевым назначением права реабилитированных лиц (в частности, тех из них, которые являются детьми реабилитированных лиц, утративших в связи с репрессиями жилые помещения в городе Москве, и которые родились в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении) возвращаться для проживания на прежнее место жительства, влечет фактическую невозможность его реализации в связи с предъявлением к ним требований о сроке проживания в городе Москве, о признании их малоимущими в порядке, установленном законом города Москвы, а равно и других требований статей 7 и 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" и тем самым препятствует возмещению вреда соответствующей категории граждан в гарантированном государством объеме.
Этому подходу не препятствуют положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", которые - имея целью создание дополнительных юридических возможностей для реализации указанными в ней категориями лиц права возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий, - не закрепляют необходимость установления законодательством субъекта Российской Федерации специального (с отступлением от общего для жителей того или иного субъекта Российской Федерации) порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями рассматриваемой категории лиц в части соблюдения во всех случаях условий и оснований признания их нуждающимися в жилых помещениях и, по существу, не конкретизируют пределы усмотрения органов законодательной власти субъектов Российской Федерации при решении этого вопроса.
Кроме того, положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", рассматриваемые во взаимосвязи с положениями пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", создают предпосылки для отступления в правоприменительной практике от конституционных требований, поскольку в настоящее время в правовом регулировании вопроса о принятии на учет и обеспечении жилыми помещениями в городе Москве лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, отсутствует необходимая согласованность и, соответственно, сохраняется неопределенность относительно порядка реализации указанного права названной категорией лиц посредством использования специальных (отличных от жилищно-правовых) процедур осуществления их жилищных прав.
Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, отсутствие в правовом регулировании порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями в городе Москве специальных правил в отношении лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, приводит к необходимости выбора в конкретной правоприменительной ситуации между общими нормами различной отраслевой природы, одни из которых (жилищные) не учитывают необходимость возмещения вреда жертвам политических репрессий в признанном государством объеме, а другие (о последствиях реабилитации) - не содержат механизма такого возмещения. В подобных условиях лица, за которыми федеральным законодателем признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, лишены возможности в случае возвращения на прежнее место жительства встать на учет для обеспечения жилыми помещениями в городе Москве и, как следствие, реализовать признанное за ними государством (федеральным законодателем) право.
5.1. Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" признает право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где они проживали до применения к ним репрессий, за реабилитированными лицами, членами их семей и другими родственниками, проживавшими совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также за детьми, родившимися в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, при наличии документального подтверждения факта вынужденного переселения. При отсутствии документального подтверждения факт вынужденного переселения, связанного с репрессиями родственников, может устанавливаться судом.
Данный Закон не содержит определения понятия "вынужденное переселение", не исключая, однако, по смыслу своих положений, что вынужденное переселение, связанное с репрессиями родственников, может быть истолковано в правоприменительной практике как переселение, обусловленное только заключением в места лишения свободы, направлением в ссылку, высылку и на спецпоселение.
Вместе с тем подобный подход не позволяет в полной мере учесть разрушительные для института семьи в целом и отношений, обеспечивающих приоритет семейного воспитания детей, в частности, последствия политических репрессий, а потому переселение к родственникам, к которым были применены политические репрессии, в целях воссоединения семьи не может рассматриваться как добровольное. Иное понимание термина "вынужденное переселение, связанное с репрессиями родственников" влечет нарушение предписаний статей 2, 18, 19, 38 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
5.2. Таким образом, взаимосвязанные положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 38 (часть 1), 40 (часть 3), 45, 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, данные нормы в силу неопределенности порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями в случае возвращения для проживания в город Москву детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, реабилитированные родители которых утратили жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями (в том числе в связи с выездом для воссоединения с репрессированным членом семьи), препятствуют возмещению вреда реабилитированным лицам в признанном государством объеме, чем ставится под сомнение достижение конституционно значимых целей, провозглашенных Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий".
Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - незамедлительно внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
Кроме того, законодателю города Москвы надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в законодательство города Москвы необходимые изменения.
В силу статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации или отдельных его положений является основанием для отмены или изменения в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же нормы, какие были признаны неконституционными (часть третья); эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (часть четвертая). Соответственно, нормы законов других субъектов Российской Федерации, аналогичные признанным неконституционными в настоящем Постановлении положениям Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" и повлекшие формирование аналогичной правоприменительной практики, также должны быть изменены.
До внесения соответствующих изменений в законодательное регулирование принятие на учет для обеспечения жилыми помещениями родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении детей реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, в местностях и населенных пунктах, где проживали их родители до применения к ним репрессий, в том числе в городе Москве, осуществляется без соблюдения условий, установленных жилищным законодательством для иных категорий граждан.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 99 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 38 (часть 1), 40 (часть 3), 45, 46 (части 1 и 2), 52, 53 и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, данные нормы в силу неопределенности порядка принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями в случае возвращения для проживания в город Москву детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, реабилитированные родители которых утратили жилые помещения в городе Москве в связи с репрессиями (в том числе в связи с выездом для воссоединения с репрессированным членом семьи), препятствуют возмещению вреда реабилитированным лицам.
2. Федеральному законодателю надлежит незамедлительно - исходя из требований Конституции Российской Федерации и на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
Законодателям субъектов Российской Федерации, в том числе законодателю города Москвы, надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в законодательные акты, регулирующие порядок принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями лиц, за которыми признано право возвращаться для проживания в те местности и населенные пункты, где проживали их родители до применения к ним репрессий, необходимые изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
3. До внесения соответствующих изменений в законодательное регулирование принятие на учет для обеспечения жилыми помещениями родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении детей реабилитированных лиц, утративших жилые помещения в связи с репрессиями, в местностях и населенных пунктах, где проживали их родители до применения к ним репрессий, в том числе в городе Москве, осуществляется без соблюдения условий, установленных жилищным законодательством для иных категорий граждан.
4. Правоприменительные решения по делам граждан Мейсснер Алисы Леонидовны, Михайловой Елизаветы Семеновны и Шашевой Евгении Борисовны, основанные на положениях статьи 13 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", подлежат пересмотру в установленном порядке.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".