Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 31 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Костромского областного суда. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.Данилова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно статье 4.6 КоАП Российской Федерации лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым этому наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения этого постановления.
Частью 13 статьи 32.2 данного Кодекса закреплено, в частности, что при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 данного Кодекса, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 11 статьи 12.1, статьей 12.8, частями 6 и 7 статьи 12.9, частью 3 статьи 12.12, частью 5 статьи 12.15, частью 31 статьи 12.16, статьями 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27 данного Кодекса, не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа.
1.1. Постановлением должностного лица органа ГИБДД от 6 июля 2018 года гражданка Б. привлечена к ответственности по части 3 статьи 12.9 КоАП Российской Федерации в качестве собственника автомобиля, двигавшегося 2 июля 2018 года с превышением установленной скорости на величину более 40, но не более 60 километров в час, что было зафиксировано работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством. За это правонарушение назначен административный штраф в размере одной тысячи рублей, который был уплачен 13 июля 2018 года в половинном размере на основании части 13 статьи 32.2 данного Кодекса. Постановление не обжаловалось и вступило в законную силу 28 августа 2018 года.
8 августа 2019 года работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством зафиксировано превышение установленной скорости движения принадлежащего Б. транспортного средства на 48 километров в час. Постановлением должностного лица органа ГИБДД от 9 августа 2019 года Б. привлечена к ответственности по части 6 статьи 12.9 КоАП Российской Федерации за повторное совершение правонарушения, предусмотренного частью 3 той же статьи. Квалифицирующий признак повторности противоправного деяния определен исходя из того, что ранее вынесенное в отношении Б. постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 12.9 данного Кодекса, вступило в законную силу менее чем за год до совершения аналогичного правонарушения. Решением начальника органа ГИБДД от 6 сентября 2019 года постановление оставлено без изменения.
В связи с этим Б. обратилась в суд с жалобой, в которой просила переквалифицировать содеянное, исключив признак повторности, поскольку со дня исполнения назначенного административного наказания (оплаты штрафа, которая произведена 13 июля 2018 года) до дня совершения нового административного правонарушения (8 августа 2019 года) прошло более года. Решением судьи Островского районного суда Костромской области от 22 октября 2019 года решение начальника органа ГИБДД от 6 сентября 2019 года отменено, а постановление должностного лица того же органа от 9 августа 2019 года изменено в части квалификации деяния -с части 6 статьи 12.9 КоАП Российской Федерации на ее часть 3, что повлекло снижение назначенного административного штрафа с двух тысяч до одной тысячи рублей. Суд исходил из того, что срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, зависит от времени, когда исполнение постановления о его назначении окончено, а не от даты вступления в законную силу этого постановления.
1.2. Судебное решение от 22 октября 2019 года, не вступившее в законную силу, обжаловано должностным лицом, вынесшим постановление по делу об административном правонарушении, в Костромской областной суд. Посчитав, что положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации не соответствуют статьям 6 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержат неопределенность в вопросе об исчислении срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, если административный штраф уплачен в половинном размере до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, Костромской областной суд определением от 10 декабря 2019 года приостановил производство по жалобе и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.
Следовательно, данные законоположения являются - с учетом статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку они служат основанием для определения момента окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, если назначенный такому лицу административный штраф уплачен в половинном размере до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством и признавая человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваемой правосудием, допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, для обороны страны и безопасности государства (статьи 1, 2 и 18; статья 55, часть 3).
Эти конституционные пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина - в совокупности с вытекающими из статей 17, 19 и 45 Конституции Российской Федерации принципами справедливости, правовой определенности, поддержания доверия граждан к действиям государства, государственной защиты прав и свобод - означают, что при законодательном регулировании оснований и условий административной ответственности надо стремиться к оптимальному балансу как прав и свобод привлекаемого к ответственности лица, так и общего интереса, состоящего в эффективной защите личности, общества и государства от административных правонарушений. Любое такое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, с тем чтобы исходя из его текста - в случае необходимости с помощью судебного толкования- каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия. В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, ослабляющая гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени вины, гарантируя адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения (постановления от 14 февраля 2013 года N 4- П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 17 февраля 2016 года N 5-П, от 18 января 2019 года N 5-П и др.).
Приведенные требования, предъявляемые к правовому регулированию административной ответственности, в полной мере распространяются на все элементы административно-деликтного механизма, включая различные сроки, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, и правила их исчисления.
3. В соответствии со статьей 4.6 КоАП Российской Федерации лицо, которому за административное правонарушение назначено наказание, считается подвергнутым ему со дня вступления в законную силу постановления о его назначении до истечения одного года со дня окончания исполнения этого постановления. Введение такого срока направлено на достижение целей административного наказания -общей и частной превенции, поскольку повторное совершение однородного административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, рассматривается, по общему правилу, в качестве отягчающего обстоятельства, подлежащего обязательному учету при назначении административного наказания как юридическому, так и физическому лицу, а также поскольку оно может быть предусмотрено в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения (часть 1 статьи 3.1, части 2 и 3 статьи 4.1, пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 4.3 данного Кодекса). Увязывая течение такого срока с днем вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания и днем окончания исполнения этого постановления, названная норма подлежит применению во взаимосвязи с иными положениями законодательства об административных правонарушениях, определяющими порядок вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и порядок его исполнения.
Так, согласно статье 31.1 КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу либо после истечения срока, установленного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано, либо после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если это решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление, либо немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за тем же исключением. Общий срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении составляет десять суток со дня вручения или получения копии постановления, притом что в случае его пропуска он может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу, судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (части 1 и 2 статьи 30.3 данного Кодекса). Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами и обычно подлежит исполнению в полном объеме с момента его вступления в законную силу (статья 31.2 данного Кодекса). В соответствии с общим порядком, закрепленным частью 1 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации, административный штраф должен быть уплачен в полном размере лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу.
Такое правовое регулирование позволяет однозначно определить период продолжительностью не менее одного года, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, для случаев, когда постановление о назначении административного штрафа исполняется лицом, привлеченным к административной ответственности, после его вступления в законную силу, что само по себе несет стимулирующий эффект для этого лица, имеющего возможность за счет более оперативной уплаты штрафа сократить фактическую продолжительность срока административной наказанности.
Вместе с тем согласно части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к ответственности за предусмотренное его главой 12 правонарушение (за исключением тех, которые предусмотрены частью 11 статьи 12.1, частями 6 и 7 статьи 12.9, частью 3 статьи 12.12, частью 5 статьи 12.15 и частью 31 статьи 12.16 данного Кодекса и квалифицирующим признаком которых является повторность деяния, а равно тех, которые предусмотрены статьями 12.8, 12.24, 12.26 и частью 3 статьи 12.27 данного Кодекса об ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения и передачу управления лицу, находящемуся в состоянии опьянения, за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью, за невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения и за нарушение запрета водителю употреблять алкогольные напитки, наркотические или психотропные вещества после дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен, либо после того, как транспортное средство остановлено по требованию сотрудника полиции, до проведения освидетельствования в целях установления состояния опьянения или до принятия решения об освобождении от такого освидетельствования), не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного штрафа.
Возможность уплаты штрафа в размере пятидесяти процентов от суммы, указанной в постановлении по делу об административном правонарушении в области дорожного движения, установлена Федеральным законом от 22 декабря 2014 года N 437-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования взыскания штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения". Эта новелла была направлена на увеличение собираемости штрафов за один из самых массовых видов административных правонарушений, стимулирование привлеченных к ответственности лиц к добровольной уплате назначенного штрафа, исключение случаев формального обжалования соответствующих постановлений, снижение нагрузки на должностных лиц полиции и судей, а также сокращение числа направляемых для принудительного исполнения постановлений и тем самым уменьшение нагрузки на судебных приставов-исполнителей, что не расходится с задачами производства по делам об административных правонарушениях, состоящими, помимо прочего, в обеспечении исполнения вынесенного по делу решения (статья 24.1 КоАП Российской Федерации).
Оценивая конституционность этого регулирования, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 декабря 2017 года N 35-П указал следующее. Добровольная уплата штрафа в размере половины назначенной суммы, увязываемая частью 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации не с днем вступления постановления о его наложении в законную силу, а с днем его вынесения, не аннулирует действие в отношении уплатившего штраф лица презумпции невиновности и не может свидетельствовать о признании им вины в совершении административного правонарушения, препятствующем обжалованию соответствующего постановления в установленном законом порядке. Предоставление лицу, привлеченному к ответственности за административное правонарушение, предусмотренное главой 12 данного Кодекса (за исключением прямо указанных в названной норме составов правонарушений), возможности добровольной уплаты штрафа в размере половины назначенной суммы в срок не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении штрафа само по себе не отступает от конституционных принципов справедливости и юридического равенства, не ставит под сомнение неотвратимость административной ответственности, не влечет дополнительных денежных обременений привлекаемых к ней лиц, не лишает их гарантий государственной защиты прав и свобод и не препятствует обжалованию, включая судебное, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, а потому не может рассматриваться как выходящее за дискреционные пределы законодательного регулирования.
4. Лица, уплатившие на основании части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, во всяком случае - по смыслу статьи 4.6 данного Кодекса - могут считаться подвергнутыми административному наказанию только после вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Такие лица не могут быть признаны подвергнутыми административному наказанию со дня исполнения постановления о назначении административного штрафа, т.е. со дня его уплаты еще до вступления постановления в законную силу, -иное противоречило бы гарантирующим презумпцию невиновности требованиям статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации и корреспондирующей ей части 2 статьи 1.5 КоАП Российской Федерации, согласно которой привлекаемое к административной ответственности лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает немедленное - до вступления соответствующего постановления в законную силу - исполнение только таких наказаний, как предупреждение, административный арест и административное приостановление деятельности (статья 32.1, часть 1 статьи 32.8 и часть 1 статьи 32.12). Применительно к административному штрафу подобный порядок не предусмотрен. Однако, учитывая особенности правовой природы административного штрафа как наказания, которое фактически может быть исполнено сразу после вынесения постановления о его назначении, законодатель предусмотрел возможность для лиц, привлеченных к ответственности за ряд административных правонарушений в области дорожного движения, уплатить назначенный им штраф в половинном размере в течение двадцати дней со дня вынесения соответствующего постановления и тем самым, не нарушив пределы своей дискреции, мотивировал этих лиц исполнять постановление о наложении административного штрафа в кратчайшие сроки, не дожидаясь дня его вступления в законную силу. При этом для такого случая не были введены какие-либо специальные правила исчисления установленного статьей 4.6 данного Кодекса срока административной наказанности.
В результате, если толковать положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации изолированно от других норм данного Кодекса и буквально, то при уплате штрафа до вступления постановления о его назначении в законную силу срок административной наказанности, исчисляемый со дня вступления постановления в законную силу, но ограниченный годом с момента уплаты штрафа, составит менее года. В то же время если интерпретировать эти положения во взаимосвязи с нормами данного Кодекса о порядке исполнения постановления (статьи 31.2 и 32.2), в соответствии с которыми оно порождает обязанность уплатить штраф только после его вступления в законную силу, то указанный годичный период должен исчисляться не ранее, чем со дня вступления постановления в законную силу, что позволяет обеспечить продолжительность срока административной наказанности для дел обо всех административных правонарушениях не менее одного года.
Ограничение срока административной наказанности годом с момента уплаты административного штрафа в большей степени отвечает интересам виновного, поскольку фактически сокращает срок, в течение которого совершение нового однородного правонарушения повлечет применение повышенной ответственности в связи с повторностью деяния, а значит, такой вариант толкования будет усиливать стимулирующий эффект части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации и, по сути, выступать еще одним преимуществом - наряду с возможностью уплатить штраф не в полном, а в половинном размере -для лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения. С другой стороны, установление повышенной ответственности за повторные административные правонарушения в области дорожного движения, в том числе путем определения правил исчисления срока административной наказанности, - имея в виду, что эти деяния совершаются с использованием транспортного средства, которое расценивается как источник повышенной опасности, - преследует конституционно значимую цель превенции правонарушений в этой сфере и тем самым направлено на охрану ценностей, находящихся под особой защитой Конституции Российской Федерации, а именно жизни и здоровья как самого правонарушителя, так и других лиц.
Возможность двух альтернативных, но не лишенных оснований вариантов толкования положений статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации - притом что срок административной наказанности имеет принципиальное значение как при назначении наказания, так и при квалификации правонарушения -не согласуется с принципом правовой определенности. Между тем неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 16 апреля 2015 года N 8-П, от 16 ноября 2018 года N 43-П, от 23 января 2020 года N 4-П и др.).
При этом если взаимоисключающие варианты толкования одной и той же нормы, продиктованные, помимо прочего, различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами, оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательного усмотрения, а единая судебная практика применения нормы не сформирована, что не позволяет уяснить ее подлинное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам, то наиболее корректным, если не единственно возможным способом выявления реального содержания и значения правового регулирования является - во исполнение принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) - законодательное уточнение нормативных положений, чья неясность и неоднозначность, не преодолимые средствами юридического толкования, создают серьезные препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 года N 14-П).
Таким образом, положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации -в той мере, в какой они не позволяют определить порядок исчисления срока, в течение которого лица, уплатившие административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, считаются подвергнутыми административному наказанию, - противоречат вытекающим из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципам правовой определенности, справедливости, равенства и соразмерности ограничений, вводимых в сфере административной ответственности, конституционно значимым целям.
Федеральному законодателю надлежит - исходя из предписаний Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, определяющие правила исчисления срока, в течение которого лица, уплатившие административный штраф до вступления постановления о его назначении в законную силу, в том числе в половинном размере, считаются подвергнутыми административному наказанию. Впредь до внесения в данный Кодекс надлежащих изменений - учитывая основанную на статье 49 Конституции Российской Федерации презумпцию невиновности привлекаемого к административной ответственности лица, требующую толковать неустранимые сомнения в виновности этого лица в его пользу (часть 4 статьи 1.5 данного Кодекса), -положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 данного Кодекса должны рассматриваться как устанавливающие, что для лиц, уплативших административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, срок, в течение которого такие лица считаются подвергнутыми административному наказанию, оканчивается по истечении года со дня уплаты назначенного им административного штрафа.
При этом законодатель не лишен возможности установить новое регулирование так, чтобы не предоставлять лицам, которые получили в соответствии с частью 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации возможность уменьшить бремя своего наказания за административное правонарушение в области дорожного движения путем уплаты штрафа в половинном размере в двадцатидневный срок с момента вынесения постановления о его назначении, дополнительных - обусловленных этой уплатой - преимуществ при исчислении срока административной наказанности и привлечении к ответственности за повторное совершение такого же административного правонарушения.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации не соответствующими статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они не позволяют определить порядок исчисления срока, в течение которого лица, уплатившие административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, считаются подвергнутыми административному наказанию.
2. Федеральному законодателю надлежит -исходя из предписаний Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
Впредь до внесения надлежащих изменений положения статьи 4.6 и части 13 статьи 32.2 КоАП Российской Федерации должны рассматриваться как устанавливающие, что для лиц, уплативших административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, срок, в течение которого такие лица считаются подвергнутыми административному наказанию, оканчивается по истечении года со дня уплаты назначенного им административного штрафа.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".