Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, C.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба общества с ограниченной ответственностью "ИЗИ ЧАЙНА КОРПОРЭЙТ". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Общество с ограниченной ответственностью "ИЗИ ЧАЙНА КОРПОРЭЙТ" (далее также - ООО "ИЗИ ЧАЙНА КОРПОРЭЙТ", общество) обратилось в Челябинскую таможню с заявлением об ознакомлении с материалами камеральной таможенной проверки, проведенной в отношении него, по результатам которой таможенным органом был принят ряд решений о корректировке (увеличении) таможенной стоимости импортированных обществом товаров. В ответ на это обращение письмом заместителя начальника Челябинской таможни обществу были согласованы дата и время ознакомления с материалами указанной таможенной проверки, а также сообщено о недопустимости осуществлять выписки из них, снимать копии (в том числе фотокопии).
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Челябинской таможни, изложенного в письме от 30 июня 2021 года, в части ограничения способов ознакомления с материалами камеральной таможенной проверки. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24 августа 2021 года заявленные требования удовлетворены, а решение таможенного органа в указанной части признано незаконным. При этом суд первой инстанции исходил из того, что пункт 2 статьи 235 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - равно как и таможенное законодательство Евразийского экономического союза (далее также - Союз) - не предусматривает ограничений в отношении способов ознакомления с материалами таможенной проверки.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2021 года решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. При этом суд апелляционной инстанции со ссылкой на толкование пункта 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", изложенное в ряде писем Минфина России, отметил, что законодательство не предусматривает права проверяемого лица осуществлять выписки из материалов таможенной проверки, снимать с них копии (в том числе фотокопии).
Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 3 марта 2022 года постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба общества - без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2022 года обществу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
1.1. С учетом изложенных обстоятельств ООО "ИЗИ ЧАЙНА КОРПОРЭЙТ" оспаривает статью 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а фактически ее пункт 2, согласно которому проверяемое лицо пользуется правами, предусмотренными статьей 336 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее также - Кодекс Союза), и вправе с разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, проводившего таможенную проверку, после получения акта таможенной проверки знакомиться с материалами таможенной проверки, не содержащими сведения, составляющие государственную тайну, а также сведения, составляющие коммерческую, налоговую, банковскую тайну третьих лиц и иную охраняемую законом тайну (секреты), а если представление проверяемому лицу указанных сведений предусмотрено федеральными законами, также с материалами таможенной проверки, содержащими такие сведения.
По мнению заявителя, приведенное законоположение противоречит статьям 2, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 24 (часть 2), 45, 48 (часть 1), 55 и 751 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, позволяет ограничивать проверяемое лицо (его представителя) в способах ознакомления с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки, что существенно затрудняет подачу письменных возражений на акт, составленный по результатам такой проверки, а равно обжалование в вышестоящий таможенный орган решения, принятого по ее результатам.
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", на основании которого решается вопрос о праве проверяемого лица (его представителя) в ходе ознакомления с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки осуществлять из них выписки и (или) использовать технические средства, предназначенные для их копирования (фотографирования).
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый на основе принципа равенства (статья 19, части 1 и 2) имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (статья 29, часть 4). Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (статья 24, часть 2). Указанные конституционные права и свободы не являются абсолютными и могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты иных конституционно значимых ценностей, включая права и законные интересы других лиц, а также безопасность государства (статья 55, часть 3); кроме того, в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом при реализации указанных прав не должно допускаться ущемление прав и свобод иных лиц (статья 17, часть 3). При этом Конституция Российской Федерации относит информацию, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"), по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 76, часть 1).
Из приведенных положений в их взаимосвязи следует, что право физического или юридического лица (в лице его представителя) на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и обязанности этого лица, может быть ограничено лишь на основании прямого указания на это в федеральном законе и при соблюдении требования соразмерности (справедливости), в том числе в интересах неразглашения сведений, составляющих государственную тайну, а равно иные виды охраняемых законом тайн. Указанное подтверждается и ранее сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией о том, что вся иная информация, помимо той, которая, исходя из Конституции Российской Федерации и федеральных законов, может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна лицу, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты (Постановление от 18 февраля 2000 года N 3-П).
3. Таможенное законодательство наделяет проверяемое лицо (его представителя), в отношении которого проводится камеральная или выездная таможенная проверка, комплексом взаимосвязанных прав, в том числе: получать акт таможенной проверки не позднее пяти рабочих дней со дня ее завершения; представлять в письменном виде возражения по содержанию акта таможенной проверки в таможенный орган; получать решения, принятые по результатам таможенной проверки, по общему правилу, не позднее пяти рабочих дней со дня принятия; обжаловать решения и действия (бездействие) таможенных органов в таможенные органы и (или) в суд (статья 235, части 6, 16 и 33 статьи 237, статья 286 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; пункт 1 статьи 336 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза).
Пункт 2 статьи 235 указанного Федерального закона наделяет проверяемое лицо также правом с разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, проводившего таможенную проверку, после получения акта таможенной проверки знакомиться с материалами таможенной проверки, не содержащими сведения, составляющие государственную тайну, а также сведения, составляющие коммерческую, налоговую, банковскую тайну третьих лиц и иную охраняемую законом тайну (секреты), а если представление проверяемому лицу указанных сведений предусмотрено федеральными законами, также с материалами таможенной проверки, содержащими такие сведения. Приведенное законоположение хотя и не содержит ограничений в части применяемых при ознакомлении с такими материалами технических и иных средств, однако же не предусматривает и обязанности должностных лиц таможенного органа обеспечить возможность их применения и, соответственно, не регламентирует порядок реализации такой возможности. В связи с этим в немногочисленной судебной практике по указанному вопросу сложились противоположные подходы.
Согласно одному из них в законодательстве о таможенном регулировании отсутствуют правовые нормы, устанавливающие право проверяемого лица на ознакомление с материалами таможенной проверки путем снятия с них копий (фотографирования, производства выписок), как и нормы, устанавливающие корреспондирующую обязанность таможенного органа предоставлять проверяемому лицу возможность ознакомления с материалами таможенной проверки путем совершения указанных действий (постановления Арбитражного суда Уральского округа от 9 февраля 2021 года N Ф09-61/21, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 февраля 2021 года N Ф08-944/2021 и от 6 марта 2021 года N Ф08-132/2021). Приведенные выводы делаются судами с опорой на толкование пункта 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которое содержится в письмах Минфина России от 31 октября 2019 года N 03-10-12/84139 и от 5 декабря 2019 года N 03-10-11/94616.
В иных случаях, напротив, суды исходят из того, что законодательство о таможенном регулировании не содержит каких-либо ограничений в части способов ознакомления с материалами таможенной проверки, в том числе не содержит запрета проверяемому лицу снимать (получать) копии необходимых документов, делать выписки из них, что, соответственно, означает и наличие у таможенного органа обязанности обеспечить реализацию данного права (постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 апреля 2021 года N Ф07-1226/2021 и от 14 апреля 2021 года N Ф07-1148/2021). При этом суды отмечают, что содержащиеся в приведенных письмах Минфина России разъяснения не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для таможенных органов правила поведения.
Таким образом, поскольку формулировка оспариваемого законоположения не позволяет обеспечить его единообразного истолкования и применения, устранение обнаружившейся неопределенности возможно лишь в процедуре конституционного судопроизводства.
3.1. Как следует из статьи 231 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ходе проведения таможенной проверки таможенный орган уполномочен собирать сведения и документы, необходимые для принятия им законного и обоснованного решения. Часть таких сведений может содержаться в коммерческих, транспортных (перевозочных) документах, документах бухгалтерского учета и отчетности, получаемых таможенным органом от самого проверяемого лица (подпункт 1 пункта 1 статьи 335 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза). С другой стороны, иные необходимые сведения могут быть затребованы от лиц, связанных с проверяемым лицом по сделкам (операциям) с товарами, в отношении которых проводится таможенная проверка, от банков, небанковских кредитных (кредитно-финансовых) организаций и организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций, а также от организаций, государственных и иных органов (организаций) государств-членов и государств, не являющихся членами Союза (подпункты 3-6 пункта 1 статьи 335, статьи 337 и 340 Кодекса Союза). Не исключено и проведение таможенной экспертизы по назначению таможенного органа, заключение по результатам которой проверяемое лицо вправе получить в таможенном органе (подпункт 2 пункта 1 статьи 395 Кодекса Союза).
Для того чтобы проверяемое лицо могло эффективно реализовать свое право на представление в таможенный орган возражения по акту таможенной проверки и (или) на обжалование решения, принятого по результатам такой проверки, - в случае, если оно сочтет их незаконными и нарушающими его права, - такое лицо (его представитель) должно иметь возможность ознакомиться с материалами, собранными в ходе таможенной проверки и отсутствующими в его распоряжении, на которых основываются такие акт и (или) решение. Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель может предусмотреть наряду с судебной формой защиты прав и свобод также административный порядок защиты, реализуемый при посредстве государственного органа, компетентного в определенной сфере; при этом, однако, законодатель не должен вводить такие условия, которые блокировали или неоправданно затрудняли бы доступ к государственной защите прав и свобод (Постановление от 10 января 2023 года N 1-П). Следовательно, в целях обеспечения права на эффективное оспаривание решения таможенного органа как в административном, так и в судебном порядке лицу должна быть гарантирована вытекающая из принципов состязательности и равноправия сторон спора возможность доступа к документам и материалам, положенным в основание оспариваемого решения, а равно фиксации содержащихся в них сведений.
При этом такое ознакомление, с учетом общеправового принципа недопустимости осуществления прав во вред правам иных лиц и другим конституционно защищаемым ценностям (статья 17, часть 3; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), во всяком случае должно производиться в разумные и реально необходимые сроки, определяемые в каждом конкретном случае должностным лицом таможенного органа с учетом того, какая часть документов, составляющих материалы таможенной проверки, уже находится (объективно должна находиться) в распоряжении самого проверяемого лица. Положительным образом на соблюдении таких сроков может сказываться и использование проверяемым лицом (его представителем) в процессе ознакомления технических средств, предназначенных для копирования (фотографирования) документов.
Тем более когда объем материалов таможенной проверки значителен или, например, они содержат сложные математические расчеты или документы, составленные на иностранном языке, а равно требуют обращения к помощи квалифицированного юридического советника, простой их визуальный осмотр в течение времени, отведенного на ознакомление, может оказаться не только недостаточным, но и, по существу, бессмысленным. В таких случаях оказываются ущемленными как право каждого на государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод, гарантированное статьями 45 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, так и право на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1).
3.2. Между тем, как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к иному вопросу, федеральным законом не только не запрещено, а, напротив, прямо установлено право адвокатов в рамках оказания квалифицированной юридической помощи использовать технические средства (в том числе мобильный телефон), по крайней мере для фиксации информации, содержащейся в материалах дела, в связи с которым адвокат осуществляет оказание юридической помощи. Как следствие, этому праву корреспондирует обязанность органов публичной власти обеспечить такое право на основании и в порядке, установленных федеральным законодательством (Постановление от 26 мая 2022 года N 21-П). Указанная правовая позиция может быть с учетом соответствующих различий применена к тем случаям, когда юридическая помощь оказывается в рамках не уголовно-процессуальных, а таможенных правоотношений, тем более что отдельные нарушения норм таможенного законодательства вполне способны - в зависимости от их общественной опасности - стать в дальнейшем основанием для административного или уголовного преследования нарушителя.
Конституционный Суд Российской Федерации также не может не учитывать принципиально иного подхода, чем в настоящем деле, к порядку ознакомления с материалами налоговой проверки, избранного федеральным законодателем. Согласно пункту 2 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации ознакомление с материалами налоговой проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля осуществляется путем как их визуального осмотра, так и изготовления выписок, снятия копий; по окончании ознакомления составляется протокол в соответствии со статьей 99 данного Кодекса, подписываемый представителем проверяемого лица, в котором указываются, в числе прочего, способы ознакомления и примененные технические средства (приказ ФНС России от 7 ноября 2018 года N ММВ-7-2/628@), что позволяет избежать возникновения споров относительно ограничения права лица на такое ознакомление.
Учитывая определенное сходство как в предмете таможенного и налогового законодательства (отношения, возникающие по поводу уплаты фискальных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации), так и в методе правового регулирования (отношения власти- подчинения между уполномоченным государственным органом и плательщиком), подход законодателя к регламентации отдельных институтов этих отраслей - в частности мер таможенного (налогового) контроля - не должен быть различным в отсутствие разумных к тому оснований. Иное подрывало бы принципы правовой определенности и правового равенства, вытекающие из признания Российской Федерации правовым государством (статья 1, часть 1; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
При этом, поскольку именно проверяемое лицо заинтересовано в осуществлении копирования (фотографирования) материалов таможенной проверки и именно оно определяет для себя необходимый объем документов, нуждающихся в таком копировании (фотографировании), данное лицо самостоятельно несет любые расходы, связанные с использованием технических средств и (или) расходных материалов.
4. Пункт 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не устанавливает специального порядка ознакомления с материалами таможенной проверки, которые содержат в себе сведения, составляющие государственную тайну, а также коммерческую, налоговую, банковскую тайну иных лиц, помимо проверяемого, и иную охраняемую законом тайну (секреты). Данная норма лишь предусматривает, что ознакомление с материалами таможенной проверки, содержащими указанные сведения, возможно с разрешения начальника (заместителя начальника) таможенного органа, проводившего таможенную проверку, и лишь если представление проверяемому лицу таких сведений предусмотрено федеральными законами.
Между тем порядок реализации проверяемым лицом (его представителем) права получать информацию в рассматриваемом случае - как с точки зрения полноты такой информации, так и с точки зрения способа ее фиксации - должен быть разумно согласован с интересами иных лиц, общества и государства в целом (статья 17, часть 3; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Раздел VI Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-I "О государственной тайне" устанавливает порядок доступа должностных лиц и иных граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, а также налагаемые на них в связи с этим ограничения и меры юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны государственной тайны. Соответствующее регулирование предусмотрено федеральным законодателем и применительно к сведениям, составляющим коммерческую тайну и иные виды охраняемых законом тайн, а равно содержащим персональные данные третьих лиц. Следовательно, в указанных случаях не могут быть безоговорочно применены правовые позиции, изложенные в пункте 3.1 настоящего Постановления.
Любые мероприятия, направленные на обеспечение режима конфиденциальности отдельных сведений, содержащихся в материалах таможенной проверки, могут достаточно эффективно применяться преимущественно в отношении самого проверяемого лица (его представителя). В случае же копирования (фотографирования) таких материалов, в том числе с их последующей оцифровкой (преобразованием информации в цифровой вид, пригодный для записи на электронные носители), создаются условия для дальнейшего неконтролируемого распространения содержащейся в них информации, а законный обладатель такой информации уже не может в полной мере определять условия и порядок доступа к ней в будущем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 года N 25-П).
Следовательно, ознакомление проверяемого лица (его представителя) с конкретными материалами (документами) таможенной проверки, содержащими охраняемую законом тайну, - в случаях и в порядке, в которых такое ознакомление допускается федеральным законом, - не предполагает возможности использования технических средств, предназначенных для копирования (фотографирования) таких материалов. Сказанное не исключает права федерального законодателя установить в рамках его дискреционных полномочий специальный правовой механизм ознакомления с материалами таможенной проверки, содержащими указанные категории сведений, с учетом положений отраслевого законодательства и на основе баланса конституционных ценностей.
4.1. Таким образом, пункт 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не обеспечивает права проверяемого лица (его представителя) в ходе ознакомления с материалами таможенной проверки осуществлять из них выписки и (или) использовать технические средства, предназначенные для их копирования (фотографирования), - в части, в которой данные материалы не содержат государственной или иной охраняемой законом тайны, - и в связи с этим допускает в правоприменительной практике отказ проверяемому лицу (его представителю) в осуществлении такого права.
Соответственно, федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, основанных на ее положениях, - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
Руководствуясь пунктом 101 части первой статьи 75 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации полагает необходимым установить следующее. Поскольку заявитель реализовал свое право на ознакомление с материалами проведенной в отношении него таможенной проверки в ходе судебного разбирательства дела об оспаривании решений таможенного органа о корректировке (увеличении) таможенной стоимости импортированных им товаров (решение Арбитражного суда Челябинской области от 21 ноября 2022 года, оставленное без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2023 года), отсутствуют необходимые предпосылки для пересмотра конкретного дела с участием заявителя, в ходе рассмотрения которого судами было установлено, что подавляющая часть материалов таможенной проверки, на ознакомлении с которыми он настаивал, находилась в распоряжении самого заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 2 статьи 235 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не обеспечивает права проверяемого лица (его представителя) в ходе ознакомления с материалами таможенной проверки осуществлять из них выписки и (или) использовать технические средства, предназначенные для их копирования (фотографирования), - в части, в которой данные материалы не содержат государственной или иной охраняемой законом тайны, - и в связи с этим допускает в правоприменительной практике отказ проверяемому лицу (его представителю) в осуществлении такого права.
2. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, основанных на ее положениях, - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Конституционный Суд Российской Федерации