Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, C.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.В.Кузнецова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А.Сивицкого, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 года N 761 (далее также - Правила), среднемесячный доход каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина определяется путем деления суммы его доходов, полученных в течение расчетного периода, на количество месяцев этого расчетного периода, в течение которых он имел данные доходы.
Заявитель по настоящему делу - гражданин В.В.Кузнецов обратился в суд с исковым заявлением к Тамбовскому областному государственному казенному учреждению "Центр социальной поддержки граждан" об обязании предоставить субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, указав в обоснование своих требований, что ответчик, ранее отказавший ему в назначении субсидии, неверно определил среднемесячный доход за период с сентября 2021 года по февраль 2022 года, поскольку он был исчислен с учетом пособия по безработице с 17 апреля 2020 года по 16 октября 2020 года, взысканного в судебном порядке и полученного 18 февраля 2022 года.
Суд первой инстанции, удовлетворяя требования В.В.Кузнецова, отметил, что отсчет расчетного периода для предоставления субсидии начинается за шесть месяцев до даты подачи заявления о предоставлении субсидии, а значит, начисленное за шесть месяцев 2020 года пособие по безработице, взысканное по решению суда, как полученное за пределами расчетного периода, не может учитываться в качестве дохода.
Суд апелляционной инстанции, с которым согласились вышестоящие суды, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что доходы - как следует из Правил - учитываются на дату их получения вне зависимости от периода, за который они были назначены. В связи с этим полученная заявителем по решению суда сумма денежных средств за период безработицы (более пятидесяти тысяч рублей) была признана судом полученной в месяц ее фактической выплаты, входящий в расчетный период. С учетом того что в течение расчетного периода другой доход у заявителя отсутствовал, в качестве его дохода за расчетный период была учтена именно эта сумма. Поскольку установленный порядок исчисления среднемесячного дохода в том числе одиноко проживающего гражданина предполагает учет как сумм доходов, полученных в течение расчетного периода, так и количества месяцев расчетного периода, в течение которых он имел данные доходы, при делении указанного дохода на количество месяцев, в течение которых он был получен (один месяц), сумма среднемесячного дохода составила более пятидесяти тысяч рублей. В результате право на предоставление субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг у заявителя не возникло.
Суды отметили, что ежемесячные компенсационные выплаты, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455 "О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами" и выплачиваемые к пенсиям нетрудоспособных лиц, за которыми осуществляется уход, не могут быть учтены при исчислении среднемесячного дохода заявителя в силу действующего правового регулирования. Не опровергая того, что часть месяцев расчетного периода В.В.Кузнецовым осуществлялся уход за нетрудоспособными лицами, суды не нашли оснований для суммирования компенсационных выплат и дохода, полученного по решению суда, а также учета всех этих месяцев при исчислении среднемесячного дохода заявителя как одиноко проживающего гражданина.
По мнению В.В.Кузнецова, как следует из содержания жалобы и сформулированного им требования, оспариваемое положение Правил, примененное в его деле, не соответствует статьям 19, 39 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишает одиноко проживающее лицо, осуществляющее уход за нетрудоспособными гражданами, права на получение субсидии в связи с тем, что ежемесячные компенсационные выплаты, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455, не учитываются в качестве дохода лица, осуществляющего уход, а порядок определения среднемесячного дохода не позволяет исчислять его с учетом месяцев осуществления ухода, приходящихся на расчетный период.
Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в той мере, в какой на его основании решается вопрос об определении среднемесячного дохода одиноко проживающего трудоспособного гражданина, осуществляющего за нетрудоспособным лицом уход, в связи с которым Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455 предусмотрены ежемесячные компенсационные выплаты, в случае совпадения (полностью или частично) периода названного ухода с расчетным периодом, если в его отдельные месяцы гражданин получал доходы.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в России как правовом социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняются труд и здоровье людей, реализуется государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статья 7). Гарантируемая государством адресная социальная поддержка граждан, направленная на повышение благосостояния граждан, должна учитывать необходимость достижения сбалансированности прав и обязанностей гражданина, экономической и социальной солидарности (статья 75, часть 7; статья 751).
Вместе с тем Конституция Российской Федерации не закрепляет конкретных способов и объемов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Решение этих вопросов относится к компетенции законодательной власти, обладающей достаточной дискрецией в определении соответствующих мер социальной защиты и регламентации условий их предоставления. При этом система социальной защиты должна строиться на принципах равенства, справедливости и соразмерности, выступающих конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2019 года N 12-П).
В частности, реализуя в пределах своей дискреции полномочия по определению видов доходов, получаемых гражданином, которые учитываются при назначении и дифференциации мер социальной поддержки, законодатель обязан руководствоваться общими принципами социального государства, равенства, справедливости и соразмерности (статья 7; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), принимать во внимание характер и основания получения гражданами соответствующего вида доходов.
3. В соответствии с частью 1 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле данных расходов в совокупном доходе семьи. Названные субсидии являются одной из гарантий социальной защиты граждан при осуществлении ими права на жилище (статья 40, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Поскольку Конституция Российской Федерации не определяет условий предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, законодатель вправе регулировать отношения в данной сфере с учетом конкретных социально-экономических факторов. При этом он относит к компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан (часть 7 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации). Во исполнение этого положения Правительством Российской Федерации утверждены Правила.
Правила с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2024 года N 107, предусматривают применение для расчета среднемесячного дохода лица, претендующего на получение субсидии, положений Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" (абзац первый пункта 34), дополнительно допуская как включение в расчет, так и исключение из него некоторых видов доходов (подпункты "а" - "и" пункта 34, пункт 35). До внесения в Правила упомянутых изменений ими предусматривались сходные положения, касающиеся расчета среднемесячного дохода (при этом оспариваемый пункт 37 Правил не менялся).
Кроме того, согласно предусмотренному статьей 5 указанного Федерального закона полномочию Правительство Российской Федерации Постановлением от 20 августа 2003 года N 512 утвердило перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи (далее также - перечень), на основании которого наряду с положениями пунктов 34 и 35 Правил и Федерального закона определяются доходы, учитываемые для целей расчета среднемесячного дохода и решения вопроса о предоставлении субсидии.
Перечень в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела заявителя, в абзаце втором подпункта "д" пункта 1 предусматривал, что при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются пенсии, компенсационные выплаты (кроме компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами) и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение пенсионеров. Тем самым при расчете среднемесячного дохода для целей назначения субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предполагался учет в качестве дохода компенсационных выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455, в связи с осуществлением неработающими трудоспособными лицами ухода за нетрудоспособными гражданами.
3.1. Данная компенсационная выплата установлена в целях усиления социальной защищенности нетрудоспособных граждан (преамбула названного Указа Президента Российской Федерации). Соответственно, эта мера социальной защиты направлена на то, чтобы в совокупности с иными мерами социальной поддержки, предоставляемыми таким гражданам, обеспечить удовлетворение их жизненных потребностей.
С учетом сказанного данная выплата производится к пенсии лица, за которым осуществляется уход (пункт 3 Правил осуществления ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы (за исключением инвалидов с детства I группы), а также за престарелым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе либо достигшим возраста 80 лет; утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июня 2007 года N 343).
Соответственно, положение абзаца второго подпункта "д" пункта 1 перечня в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела заявителя, - об исключении ежемесячной компенсационной выплаты при расчете среднемесячного дохода - касалось расчета дохода нетрудоспособных граждан, за которыми осуществляется уход и к пенсии которых она выплачивается, но не дохода неработающих трудоспособных лиц, осуществляющих такой уход, как не являющихся получателями соответствующей выплаты, и к доходу которых она не могла быть отнесена.
3.2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2023 года N 2115 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" перечень был изложен полностью в новой редакции, вследствие чего абзац второй подпункта "д" пункта 1 утратил силу, а новая редакция перечня не содержит положений, равнозначных указанным. Согласно пункту 2 новой редакции перечня при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются, в частности, пенсии, пособия и иные аналогичные выплаты, в том числе выплаты по обязательному социальному страхованию и выплаты компенсационного характера, полученные в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации, актами (решениями) органов местного самоуправления, за рядом перечисленных исключений. К таковым согласно подпункту "ж" этого пункта относятся ежемесячные денежные выплаты неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы (в том числе выплаты, установленные подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 175 "О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы"). Однако относительно выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455, притом что она является компенсационной, такого исключения не сделано, что относится к дискреции Правительства Российской Федерации.
В то же время в новой редакции перечня его заголовок снабжен примечанием следующего содержания: "При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной форме". Это примечание является неотъемлемым элементом данного нормативного акта. Тем самым определенно указано, что в перечне имеются в виду доходы (выплаты), получаемые самим гражданином, чей доход подлежит расчету. Следовательно, ежемесячная компенсационная выплата, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455, с точки зрения действующего порядка ее осуществления не может относиться к доходу неработающего трудоспособного гражданина, ухаживающего за нетрудоспособным лицом.
Соответственно, в настоящее время порядок учета доходов был уточнен, но это не привело к включению в состав дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего уход за нетрудоспособным лицом, ежемесячных компенсационных выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455.
Такое правовое регулирование, обусловленное целевым предназначением и особенностями осуществления указанных выплат, согласуется с задачами социальной политики государства и не противоречит конституционным предписаниям.
4. Среднемесячный доход одиноко проживающего гражданина в соответствии с пунктом 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг определяется путем деления суммы его доходов, полученных в течение расчетного периода, на количество месяцев этого расчетного периода, в течение которых он имел данные доходы.
Таким образом, по буквальному смыслу данной нормы не используются в расчете среднемесячного дохода одиноко проживающего гражданина, претендующего на получение субсидии, т.е. не участвуют в определении числа-делителя, те месяцы, в которые гражданин не получал никакого дохода, но осуществлял уход за нетрудоспособными лицами, перечисленными Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455.
Пунктом 36 Правил предусмотрено, что, если граждане не имеют возможности подтвердить документально какие-либо виды доходов, за исключением доходов от трудовой и индивидуальной предпринимательской деятельности, они могут самостоятельно их декларировать в заявлении; такие сведения могут быть проверены уполномоченным органом в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Согласно же пункту 63 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (утверждены приказом Минстроя России и Минтруда России от 30 декабря 2016 года N 1037/пр/857), в случае если заявитель самостоятельно декларирует свои доходы в заявлении, к ним рекомендуется относить доходы: от реализации и сдачи в аренду (наем) недвижимого имущества, за исключением жилого помещения, транспортных и иных механических средств, от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства, в виде наследуемых и подаренных денежных средств, полученные в результате деятельности крестьянского хозяйства, в виде алиментов, получаемых членами семьи на основании соглашения об уплате алиментов между родителями (детьми).
Однако данный способ не может быть применен одиноко проживающим неработающим трудоспособным лицом для подтверждения получения дохода (в размере ежемесячных компенсационных выплат) в те месяцы, в которые им осуществлялся уход за нетрудоспособным гражданином, так как такой уход предполагается как документально подтверждаемая деятельность, выплаты в связи с которой производятся в установленном порядке к пенсии лица, за которым осуществляется уход.
Вместе с тем, как следует из пункта 48 указанных Методических рекомендаций, само по себе отсутствие учитываемых в соответствии с Правилами доходов в течение расчетного периода не является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении указанным лицам субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в случае, когда невозможность осуществления трудовой или иной деятельности, предполагающей получение дохода, обусловлена наличием уважительных причин. К числу таких причин, прямо названных в этом пункте, относится и осуществление неработающим трудоспособным лицом ухода за нетрудоспособными гражданами.
Данный подход согласуется с признанием социальной значимости деятельности по уходу за определенными категориями нетрудоспособных граждан, которая традиционно учитывается законодателем в сфере социальной защиты, в частности, при определении периодов, засчитываемых в страховой стаж, дающий право на страховую пенсию, наравне с периодами работы и (или) иной деятельности, за которые начислялись или уплачивались страховые взносы в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 12 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях").
Таким образом, в случае, когда неработающий трудоспособный гражданин документально подтвердил отсутствие дохода в расчетном периоде по причине осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, он при соблюдении иных условий предоставления субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не лишен права на ее получение.
Однако в случае, когда гражданин получает доходы в течение одного или ряда (но не всех) месяцев расчетного периода, совпадающего полностью или частично с периодом осуществления им ухода за нетрудоспособными лицами, действующий порядок определения среднемесячного размера дохода указанного гражданина приводит к тому, что полученный им доход делится на количество месяцев, в которые он получен, без учета того обстоятельства, что в иные месяцы расчетного периода гражданин не получал дохода в связи с осуществлением деятельности, которая признается государством социально значимой и рассматривается в качестве уважительного обстоятельства отсутствия занятости, приносящей доход. При этом размер полученных доходов может быть таким, что деление их (их суммы) лишь на то количество месяцев, когда они были получены, приведет к формированию размера среднемесячного дохода, при котором лицо не может претендовать на получение субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, притом что деление этого же размера доходов с учетом времени (всех или некоторых месяцев расчетного периода), когда лицо осуществляло уход за нетрудоспособным гражданином, сформировало бы такой размер среднемесячного дохода, который давал бы основания для предоставления субсидии.
Следовательно, формальное применение пункта 37 Правил может приводить к необоснованному лишению социальной поддержки одиноко проживающего неработающего трудоспособного лица, осуществляющего уход за нетрудоспособным гражданином (нетрудоспособными гражданами), названным (названными) в Указе Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455. Подобный подход вступал бы в противоречие с конституционными принципами равенства и справедливости, а также целями социального государства, не отвечал бы требованиям соразмерности, которые должны соблюдаться при осуществлении правового регулирования, приводил бы к отступлению от реализации конституционно значимого принципа социальной солидарности (статья 7; статья 19, часть 1; статья 55, часть 3; статья 751 Конституции Российской Федерации).
Соответственно, в силу общественного значения осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, в связи с которым Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455 предусмотрены ежемесячные компенсационные выплаты, период такого ухода не может игнорироваться, в том числе при определении количества месяцев, учитываемых в расчетном периоде, за который исчисляется размер среднемесячного дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего такой уход, для решения вопроса о предоставлении ему субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
5. В отзыве полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации указывается, что в целях совершенствования законодательства о мерах социальной поддержки осуществляется подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации, изменяющего в том числе положения пункта 37 Правил таким образом, что все месяцы расчетного периода будут учитываться при определении размера среднемесячного дохода.
Внесение таких изменений, действительно, может позволить исключить случаи отказа в предоставлении субсидии лицу, нуждающемуся в такой мере социальной поддержки, в случаях, когда по причине получения доходов не во все месяцы расчетного периода среднемесячный доход в силу установленных в настоящее время правил его подсчета будет, по существу, искусственно увеличен.
Однако это не ставит под сомнение возможность разрешения жалобы на нарушение конституционных прав действующим правовым регулированием по существу.
Таким образом, пункт 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает для определения среднемесячного дохода в целях решения вопроса о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг одиноко проживающему неработающему трудоспособному гражданину, осуществляющему уход за нетрудоспособным лицом (нетрудоспособными лицами), если в одном или нескольких месяцах расчетного периода он получал доходы, учитываемые в соответствии с данными Правилами, включение в число месяцев, на количество которых делится сумма его доходов, полученных в течение расчетного периода, наряду с месяцами получения таких доходов других месяцев расчетного периода, в которые им осуществлялся уход, обусловливающий назначение ежемесячных компенсационных выплат в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455.
Данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении истолкование не препятствует дальнейшему совершенствованию правил расчета среднемесячного дохода для определения права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает для определения среднемесячного дохода в целях решения вопроса о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг одиноко проживающему неработающему трудоспособному гражданину, осуществляющему уход за нетрудоспособным лицом (нетрудоспособными лицами), если в одном или нескольких месяцах расчетного периода он получал доходы, учитываемые в соответствии с данными Правилами, включение в число месяцев, на количество которых делится сумма его доходов, полученных в течение расчетного периода, наряду с месяцами получения таких доходов других месяцев расчетного периода, в которые им осуществлялся уход, обусловливающий назначение ежемесячных компенсационных выплат в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года N 1455.
2. Конституционно-правовой смысл пункта 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
3. Судебные постановления, вынесенные по делу с участием гражданина Кузнецова Владимира Викторовича на основании пункта 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).